前言

一

基层社会治理创新是新时期提升社会治理能力的重大任务，也是理论研究的重大课题。

基层社会治理是在低层级的政府部门主导下，动员具有群众自治性的社会组织共同管理所辖行政区域内的基本公共事务的社会活动。基层社会治理的过程实际上是行政权与自治权相互作用于公共事务管理的一个完整过程。

在社会治理体系中，基层是社会的单元细胞，是感知社会需求最敏感的触角，也是许多社会矛盾的源头。基层同时又是我们党的执政之基、力量之源。基础不牢，地动山摇。因此，社会治理的重心在强化基层，关键在于夯实基层基础。

加强基层社会治理建设、推进社会改革，这个命题互为条件和目的。从创新社会治理的角度来看，社会改革是根本，离开改革去推进的社会职能转变以及社会组织发展，社会治理创新就变成空话。

加强基层社会治理建设，一个非常紧迫的原因是问题倒逼。主要成因是：其一，基层社会治理体制改革还不到位。乡镇（街道）政府和上级政府部门条块关系不顺，职权不够匹配，乡镇（街道）政府引导社区共治和自治精力明显不足。其二，基层社会治理的运行机制还不够完善。政府和社会组织的职能边界不够清晰，政府让渡给社会组织的空间比较有限，社会组织的发展与培育尚欠发达，政府职能出现“越位”“错位”和“缺位”，“一条腿长、一条腿短”的现象依然存在。其三，以法治为代表的现代治理能力不足。办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治水平还不高，面临疑难问题和矛盾，那套“摆平就是水平”“搞定就是稳定”的做法在基层还得到相当部分干部的推崇。基层社会治理的利益调节机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制和突发应对机制还很不健全，难以有效协调各种利益关系和化解社会矛盾。其四，以信息化技术为支撑的服务平台建设还相对滞后，基层社会治理的财力保障手段还不够强大，政府购买公共服务的能力较弱，不能有效满足人民群众日益多样的公共服务需求。

因此，基层社会治理建设应放在改革开放进入全面深化的新时代，在全国社会治理创新的大背景下来理解。站在新的发展起点上，应通过加强和创新社会治理，让经济发展的成果更好地为百姓所共享，有效应对社会转型时期基层出现的各类问题和矛盾，这也是推进城市现代化进程、建设和谐社会的必然要求。

在新的发展时期，加强基层社会治理创新，其重点目标是要逐步从局部化、碎片化、浅表化的实践，走向全局化、系统化和深层化的探索。

习近平总书记在2014年参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，对加强和创新社会治理提出了要求：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”基层社会治理不同于传统的社会管理，其更加强调上下互动、权力双向运行的治理理念；更加强化社会建设，注重政府与社会良性互动格局的构建；更加重视保护基层群众利益，维护基层社会和谐稳定；更加注重改善服务管理方式，着力提升公共服务的管理水平，提升社会治理的信息化水平。

二

在对基层社会治理创新研究的范式选择上，依我们看来，既可以是学科指导下的系统性理论研究，也可以是问题导向下的各地创新样本实证研究。而后者的研究更具有鲜活性、针对性的特点。

在结合地方鲜活实践进行创新样本分析研究中，有几个理论与实践上的问题值得思索与关注。

1.社会治理创新为什么可从地方样本中选取。依我们理解，主要在于社会治理创新在符合法治的前提下，可以在全国各地先试先行。因为，基层社会治理创新过程中需要有创新模式，而这一模式并不要求全国“一刀切”，各地可以形成自己的特色；社会治理领域广泛，尤其是基层，点多面广，全国没有统一的经验，可以在地方先试的基础上形成“地方解法”，并在全国进行推广；社会治理创新会有一定的风险，做不好会失败，让地方先试，将失败的风险控制在局部范围内，尽可能减小对全局与全社会的影响。

2.选取社会治理的地方样本应关注哪些问题，社会活力怎样才能激发出来，答案可以从一些地方政府所进行的积极探索实践中去寻找。我们在对宁波基层社会治理创新实践进行样本的调研与分析中感受到，面对地方政府创新基层社会治理的丰富素材，如何更好地选取与提炼样本的价值，是理论研究中首先会遇到的一个问题。我们认为，样本的选取与提炼应遵循以下几个原则：样本选取要有一定的特色与原创性；样本选取要有一定的成熟度；样本选取还应注意时效性；地方样本分析研究应关注价值追求。通过地方样本分析与研究将社会治理创新引向开放、引向法治、引向绩效。

3.在分析研究地方样本时会遇到一些难点问题。集中表现为：（1）社会治理创新各地都在实践中，地方样本虽具有一定的创新性，但有些仍处于不断完善与修正之中，需要本着与时俱进原则，既丰富现有的经验又提升成果水平；（2）社会治理创新价值的有效体现在于工作绩效，如何进行必要的项目评估，既是样本分析的重点，也是研究工作的难点；（3）在选择社会治理创新的地方样本时既要研究地方样本对现有制度框架的冲击与突破，又要深入分析建章立规的实施方案，从而增加了分析研究的难度。

4.作为社科理论研究工作者，在社会治理创新实践上能做些什么？我们认为所能做的，应当将比较成熟的地方样本进行理论剖析，提出样本所能解决社会性问题的现实意义，提出样本的示范与推广价值；应当将社会治理服务中的政府购买、社会组织提供、社会公众参与之间的权利义务关系进行界定，厘清它们之间的运行关系；任何创新都是对原有制度体系的突破，通过分析，寻找地方样本创新了什么，打破了哪些原有的规章与制度体系，新的制度体系又如何得以建立；在此基础上进行多学科联合攻关，提供相关咨政成果。

宁波是一个创新型城市，宁波开展社会管理（社会治理）创新建设启动于2010年。2011年，中共宁波市委作出《关于进一步加强和创新社会管理的决定》，提出率先建成宁波特色社会管理体系的目标与工作举措。2012年，宁波市委、市政府印发了《宁波市加强和创新社会管理规划纲要（2012—2016年）》，着眼于未来五年宁波经济社会发展，对社会管理八大领域进行了全面规划，这是宁波市首次出台加强和创新社会管理规划纲要。宁波的社会治理实践引起上级部门与高层领导的关注。2010年中央综治委确定宁波为38个全国社会管理创新综合试点城市之一，2012年又确定将宁波培育成为“大城市从整体上加强和创新社会管理的典型”。宁波市注重社会治理创新项目的样本效应与示范价值，经过多年的培育与引导，形成了一批在全国具有示范价值的典型样本。经过“十二五”期间的积极谋划与发展，宁波在积极构建新型社会管理体系方面取得阶段性成效，为宁波经济社会发展注入新的“稳定剂”。

宁波社会治理创新实践及业已形成的创新样本与“宁波解法”，为我们对这一领域的研究提供了丰富的养料与研究基础。

三

本书研究成果是宁波大学社会经济与发展研究院的课题成果，也是宁波市基层社会治理创新团队的阶段性研究成果的汇集。

宁波大学区域经济与社会发展研究院成立于2011年，成立之后，研究院着手进行重大课题的公开招标，同年9月，我们组成课题组，申报了该研究院的重大招标项目《宁波创新社会治理模式的地方样本与制度完善》，经专家评审后中标获准；2012年，中共宁波市委发出通知，由市委宣传部牵头，在全市开展筛选第二批文化创新团队申报工作，我们以原有课题组成员进行集体申报，获得“宁波市基层社会治理研究创新团队”的称号，在任务引领下，进行为期3年的创新团队建设；2014年，宁波市发展和改革委员会在全国范围内公开进行“宁波市‘十三五’时期社会经济发展重点思路与对策研究”系列性重大项目招标，其中将《宁波市“十三五”期间社会治理体系建设的思路与重点问题研究》列入其中，我们精心准备后撰写申报书进行申报，经专家评审，该项研究课题最终在6个申报团队中被我们团队夺得。

2011年到2015年这四年期间，我们一直将研究的触点放到地方基层社会治理创新的样本研究之中，课题组成员除开展相关选题研究外，还发表了一定数量的研究论文，并形成若干份咨政成果报告，得到相关部门采纳与领导批阅。本著作是我们研究团队就该研究领域集体协作的结晶，字里行间承载着我们对这一问题思考、探索的历程与研究心路，也反映着我们对这些问题的认知水平。

宁波社会治理创新的样本研究，目前在相关报刊上对其报道得已很多。2013年，由我本人任宁波社科基地——宁波市地方政府治理研究基地主任、周亚越教授作基地首席专家组成员的研究成果《社会管理创新：宁波探索与实践研究》（浙江大学出版社2013年版），也曾系统地研究过宁波社会治理创新的若干个创新样本问题。为保持对宁波基层社会治理创新样本的系列性研究，本著作重点研究了宁波创新样本中的其他一些内容，并结合党的十八届三中全会提出的社会治理体系建设的要求，进一步强化了体系建设的研究理念，对宁波“十三五”期间推进社会治理的体系建设提出了一些建议与对策。

参与本著作编著的人员及分工是：郑曙光教授（第八章、第九章、第十一章）、罗维教授（第一章、第二章）、叶笑云教授（第四章）、叶笑云教授和许义平局长（宁波市农业局）（第五章）、赵意奋副教授（第三章）、詹国斌副教授（第六章）、胡新建副教授（第七章、第十章），由郑曙光教授、胡新建副教授负责初稿的统稿与编审工作。初稿统稿、编审完成后，参与本著作编著的人员还进行了一次集中讨论并最终定稿。在研究过程中得到了宁波市人大法工委肖子策副主任、宁波市社会科学院俞建文处长的大力支持。

感谢宁波市相关部门为本项研究的基础性调研所给予的大力支持，感谢中国法制出版社为本项研究成果出版所给予的大力支持。

由于我们学识浅薄，对相关问题的研究习得会存在这样那样的不足，敬请读者不吝指教。

郑曙光

2016年4月8日