四、生态文明法律制度
生态文明建设法律制度即生态文明法律制度，不是指某一项制度，而是指由若干法律制度[71]组成的制度体系。某项生态文明法律制度，是指由调整生态文明建设的某种特定社会关系的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，是指某类或某项生态文明建设工作或活动的各种法律规范的总体，是某类或某项生态文明建设工作或活动的法定化和制度化。目前党和政府非常重视生态文明制度体系的建设，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）要求，“加快建立生态文明制度”，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）也强调，“健全生态文明制度体系”，“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。”
（一）生态文明法律制度是对环境资源法律制度的继承
我国生态文明建设的法律制度是建立在环境资源法基本制度基础上的制度，或者说我国现行的有关生态文明建设的法律制度是对环境资源法律基本制度的继承，主要指环境资源法律制度。一项环境资源法制度是指调整某类环境资源工作或活动所产生的社会关系的法律规范的有机整体，通常由有关法律条文和专门的法规、行政规章构成，包括有关规则、办法、程序、保障措施、管理机构及其职责等规定。环境资源法律制度是某项环境资源工作或活动的法定化、程序化和系统化，是保护单位和个人的环境权益、保证环境行政监督管理部门依法履行职权、提高环境管理水平和工作效率、强化环境监督管理的基本手段。环境资源法律制度是否健全，是衡量一个国家或地区环境管理水平、成效和环境资源保护事业发达程度的重要标志。各种环境资源法律制度的对象、功能、性质和适用阶段并不相同，从不同角度可以对环境资源法律制度作如下分类：①根据制度的保护对象，可以分为：环境资源管理共同适用的制度、适用环境污染防治管理的制度、适用自然资源管理的制度、适用生态保护建设管理的制度。环境资源管理共同适用的制度有规划制度、行政许可制度、税费制度、奖励制度等。适用环境污染防治管理的制度有环境事故报告和应急措施制度、排污收费制度、排污申报登记、环境标准制度、环境保护设备正常运转制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污权交易制度、废弃物综合利用制度等。适用自然资源管理的制度有自然资源产权制度、自然资源流转制度、自然资源综合利用制度、自然资源有偿使用制度等。适用生态保护建设管理的制度主要有：生态环境建设区划制度、生态环境建设目标责任制度、建立自然保护区制度、建立生态示范区制度、生态环境建设项目管理制度、生态环境破坏事故防范与预警制度等。②根据制度的功能，可分为：基础性制度、预防性制度、治理性制度等。基础性制度主要有：监测制度、排污申报登记、环境标准制度、自然资源调查制度、自然资源档案制度等。预防性制度主要有：规划制度、行政许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、生态环境破坏事故防范与预警制度等。治理性制度主要有：限期治理制度、生态环境建设制度等。③不同的阶段有不同的环境资源法律制度。我国的环境资源法律制度曾经走过一段曲折的道路，有一个不断发展、逐步健全的过程。在十年动乱时期，由于极左路线和“斗批改”的干扰，“制度”成了“关卡压”的代名词。1978年十一届三中全会召开后不久，由中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》，提出了根据国家法令“逐步制定环境保护的各项规章制度”的要求。之后，我国的环境资源基本法律制度在环境资源管理中逐步健全。1989年第三次全国环境保护会议曾将我国环境资源法的主要制度归纳为八项，分为所谓“老三项”（环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度）和“新五项”（环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度）。但理论界对此有各种不同看法，有的学者认为，我国环境资源法所确定的这八项制度是在计划经济体制向市场经济转轨以前建立的，不可避免地带有强烈的时代色彩；而且各项制度之间缺乏协调，如总量控制与浓度控制的冲突、分散治理和集中控制的矛盾、各项制度适用范围不够明确统一、内容规定较原则，缺乏配套法规，缺乏操作性等。为此，必须对环境资源法律制度进行改进，加强制度之间的协调性、统一性、互动性和可操作性。概括起来，我国现行比较成熟的环境资源法律制度主要有环境资源规划制度、环境资源标准制度、环境资源监测制度、环境影响评价制度、建设项目“三同时”制度、排污收费制度、清洁生产制度、综合利用制度等。
（二）生态文明法律制度是对环境资源法律制度的发展
生态文明法律制度是对环境资源法律制度的提高和发展，它较原有的环境资源法律制度更加彰显了先进的生态文明精神、思想和理念，更加集中地反映了具有中国特色的生态文明法律原则和生态文明法治建设的实践经验。从2012年11月中共召开十八大以来，我国环境资源法的发展开始进入生态文明建设法的新阶段，这个阶段制定的一些重要政策法律文件提出或形成了一些新的生态文明法律制度。例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）强调“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”五类制度。2014年修订的《环境保护法》根据“推进生态文明建设”的立法目的，规定了一整套生态文明法律制度，如环境目标责任和考核制度、总量控制制度、排污许可制度、公众参与与环境信息公开制度、生态保护红线制度、环境公益诉讼制度、生态补偿制度、跨行政区污染防治制度（包括跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制）、环境污染公共监测预警制度（包括环境资源承载能力监测预警机制），以及环境与健康监测、调查和风险评估制度等。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）要求到2020年，“生态文明重大制度基本确立。基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果”；并具体规定了一系列制度，如：“实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制”；“结合深化科技体制改革，建立符合生态文明建设领域科研活动特点的管理制度和运行机制”；“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”；“完善生态环境监管制度”；建立“严守资源环境生态红线”的制度等。中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）明确要求，“到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代”；并具体规定了一系列制度。根据上述法律和政策文件，下面重点介绍两项制度：
1.自然资源资产产权制度
产权是所有制的核心。自然资源资产产权制度是指调整自然资源资产产权的一整套法律规范的总称，包括自然资源产权的主体、客体、内容，以及产权登记、行使、流转、管理和监督等法律规范。建立健全该制度主要是为了解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代自然资源资产产权制度，是生态文明建设中一项重要任务。由于不同类型的自然资源有不同的属性、特点及其权利类型，目前我国还没有建立适用于所有自然资源的统一的自然资源资产产权制度。作为规范化的、可以操作的、具体的自然资源资产产权制度，只能是某种自然资源的某项资产产权制度，如某种矿产资源、森林资源、水资源的资产产权制度。我们可以从如下几个方面理解该项制度的内容：
（1）自然资源和自然资源资产的内涵。自然资源（natural resource）是指对人类有用的或有使用价值的自然因素（包括自然力）。自然资源有不同的类型，如土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、沙漠资源、湿地资源、旅游资源、海洋资源、空气资源（大气资源、气候资源）、野生动植物资源（水产资源）等；不同类型的自然资源有不同的属性、特点，如基本具有恒定性、无限性的太阳光资源，具有流动性的水流、海流、风流、气流资源，具有可再生性的野生动植物资源，具有不可再生性的矿产资源，具有稀缺性和不稀缺性、消费排他性和消费非排他性的自然资源。对于资产和自然资源资产（自然资产natural assets，自然资源资产natural resource assets）也有不同的理解。有人（主要是环境经济学家、生态经济学家和社会学家）从广义上理解资产，将资产等同于财富；从这种认识出发，所有的自然资源都是自然资源资产，即“绿水青山就是金山银山”。有人从狭义上理解资产，将资产限定为能够从法律上设立产权的财产，即将资产与具有排他性的产权紧密联系在一起；从这种认识出发，只有某种自然资源或某种自然资源的某个部分才能成为自然资源资产，即只有那些具有稀缺性、消费或使用排他性、可交易性的自然资源才能成为自然资源资产。这大概是我国有些法律政策文件称“自然资源产权”，有些称“自然资源资产产权”，有些（如中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》）同时提到“自然资源产权”和“自然资源资产产权”的原因。因此，对于何种自然资源，以及自然资源的什么部分可以成为自然资源资产，应该在统一界定“资产”概念的前提下对具体问题进行具体分析。在涉及物权或所有权时，我国《宪法》（1982年12月4日公布，2004年3月14日修改）第九条主要提到“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”；我国《物权法》主要提到土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等自然资源；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）和中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（《光明日报》2015年9月22日2版）中提到的自然资源主要有“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间”。也就是说，我国法律和政策文件在涉及自然资源所有权和物权时，并没有将一切自然资源（如阳光、大气、气候、海洋等）都囊括其内。这不仅意味着我国法律政策文件中的自然资源与自然资源资产是有区别的，即在多数情况下是认为可以设立所有权（物权或产权）的自然资源才能成为自然资源资产；也这反映了新的“绿水青山就是金山银山”的理念和“自然价值和自然资本的理念”与现行法律政策文件中关于“资产、资本和财产”的概念还没有完全融合或接轨。[72]
（2）产权和自然资源资产产权的内涵。对何谓产权（property right），我国的法学家和经济学家有不同的理解。在法学界，大陆法系国家（如德国）流行的是物权，英美法系流行的是产权；我国法学界流行的是物权，根据《物权法》的规定，物“包括不动产和动产”，物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。目前理论界比较通行的看法是，产权是以所有权为核心，包括占有权、支配权、使用权、经营权、收益权和处置权等的一组权利。一般而言，产权具有如下特点：产权是具有排他性的权利，产权的排他性意味着特定的权利主体只能是一个，即排除任何非权利主体对产权的占有和使用，一项产权只能归属于一个主体，产权的排他性是产权交易的首要前提：产权是具有可分性的权利，如企业产权可以横向分解为使用权、收益权、处置权和让渡权，也可以纵向分解为出资权、经营权和管理权，还可分为价值形态的产权和实物形态的产权；任何产权，都必须是有边界、可计量的权利，不动产产权的客体可以通过“四至”来确定其边界。所以，自然资源资产产权是以自然资源所有权为核心，包括占有权、支配权、使用权、经营权、收益权和处置权等的一组权利。自然资源资产产权是具有排他性的权利、可分性的权利、有边界可计量的权利。也可以认为，凡是不能设立“排他性的权利、可分性的权利、有边界可计量的权利”的自然资源，都不能设立自然资源资产产权。
（3）建立健全自然资源资产产权制度的理念和原则。首先要树立三种财产（公有财产、私有财产和公众共用财产，这里的财产是指广义的财产即财富）的观念，处理好自然资源公有与自然资源是公共产品，即“资源公有”与“环境公共产品”（或环境公众共用物、公众共用自然资源）的关系。有些自然资源可以成为国家所有财产（包括国家私产和政府公务财产），有些自然资源可以成为私人所有财产，有些自然资源可以成为公众共用财产。我们应该清醒地认识到，不是一切自然资源都可以设立“排他性的权利、可分性的权利、有边界可计量的权利”即产权，只有可以设立产权的自然资源才能成为自然资源资产，而公众共用自然资源不能设立排他性的产权或建立排他性的产权制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）在提到“加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量”时，强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉……让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活”。这说明，自然资源和自然环境基本上或整体上属于公众共用物（或环境公众共用物、环境公共产品、公众共用自然资源），不宜将所有自然资源和自然环境都规定为具有排他性产权的自然资源资产。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）在提到“坚持和完善基本经济制度”和“完善产权保护制度”时，强调“公有制为主体”和“坚持公有制主体地位”。中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（《光明日报》2015年9月22日2版）在提到“健全自然资源资产产权制度”时，要求“坚持资源公有”。这说明对于那些可以转变为自然资源资产的自然资源，在确定不同所有制和不同类型的产权时，应该坚持“资源公有”和“坚持公有制主体地位”。这里就出现了一个如何处理自然资源公有与自然资源是公共产品，即“资源公有”与“环境公共产品”（或环境公众共用物、环境公共产品、公众共用自然资源）的关系的问题。我认为，坚持“资源公有”包括坚持自然资源国家所有和自然资源公众共用（或共同享用、共享）等内容，“坚持公有制主体地位”包括坚持自然资源国家所有制主体地位、作为公众共用物的自然资源公众共用制等内容，坚持自然资源国家所有和自然资源国家所有权是形式，坚持自然资源公众共用是实质；也就是说，坚持“资源公有”与坚持自然资源公众共用并不矛盾，即坚持自然资源公众共用是坚持自然资源公有的应有之义。无论是自然资源还是自然资源资产，它们主要是大自然形成的产品，主要不是人为劳动的产品，即使夹带有人力因素，但其人力因素较之自然因素而言往往是微乎其微。因此，对自然资源应坚持“公有性”、“共用性”或“共享性”原则，对自然资源的“公有共享”是原则，而自然资源的“私有独用”是例外。在当代中国社会主义制度下更应该坚持自然资源“公有性”、“共用性”或“共享性”原则，因为作为社会主义中国执政党的中国共产党的理想是走向或最终实现共产主义。即使在当前，党和国家也将“共享”自然资源和公共财产作为一个基本方针。例如，在《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的基础上，《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）明确提出，“必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，“坚持共享发展”，按照“人人享有的要求”“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”，“构建全民共建共享的社会治理格局”；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）进一步强调，“共享是中国特色社会主义的本质要求”，“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革”，必须坚持“发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，“各级各类规划要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标，增加政府履行职责的约束性指标，把全会确定的各项决策部署落到实处”。目前我国学界对公有自然资源（包括国家所有和集体所有自然资源）的性质和特点有不同的理解，我认为真正的公有性是共用性或共享性，真正的全民所有自然资源是公众共用的自然资源。国家所有自然资源和公众共用自然资源都体现了公有性，其中公众共用自然资源更加集中、鲜明地体现了自然资源的公有性。坚持自然资源公有性，包括坚持自然资源的国家所有性和公众共用性，坚持自然资源的共用性或共享性不仅没有违反自然资源公有性原则，而且真正体现了自然资源的公有性；或者说，“公有”是形式，“共享”是实质。因此，我们在建立健全自然资源资产产权制度时，要正确处理“资源公有”与“环境公共产品”（或环境公众共用物、公众共用自然资源）的关系，依法保护上述三种财产。其次，在建立健全自然资源资产产权制度时，应该坚持“物权法定”的原则，应该公平保护依法确立的各种自然资源资产产权。我们说要坚持自然资源“公有性”、“共用性”或“共享性”原则，并不是说不能设立排他性的自然资源资产、建立自然资源资产产权制度，而是要求贯彻“物权法定”原则，按照法律规定将“公有”的和“共享”的自然资源转化为可以排他性使用的私有的或独用的自然资源资产，建立自然资源资产产权制度。在三种自然资源中，对国家所有自然资源（作为国家私产）和私人所有或排他性使用的自然资源可以设立自然资源资产产权制度。中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（《光明日报》2015年9月22日2版）在提到“健全自然资源资产产权制度”时，要求坚持“物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体”。这说明对于那些可以转变为自然资源资产的自然资源，在设立自然资源资产产权时，应该根据“全部国土空间各类自然资源”的不同性质和类型，分别确定“公共所有自然资源（包括国家所有和集体所有）产权和私人所有自然资源产权”等不同类型的自然资源资产产权。为了贯彻“物权法定”原则，国家应该公平保护依法确立的各种自然资源资产产权，依法监管各种所有制经济，保证国有企业（或国有资本投资企业）、集体经济企业（或集体资本投资企业）和私有企业依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，公有、非公有的自然资源资产产权都同样不可侵犯。
（4）建立统一的自然资源资产确权登记制度，推进确权登记法治化。应该通过确权登记，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产统一进行确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。对于某些特殊的自然资源，在确权登记时应该采取先试点、先示范后推广的原则。例如，可以通过水流、水域、岸线等水生态空间和湿地产权确权试点，探索建立水权制度、湿地资产产权制度，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源资产所有权、使用权及使用量。
（5）建立权责明确的自然资源资产产权体系。应该制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。
（6）建立全国自然资源资产管理体制和行使自然资源国家所有权的体制。“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”[73]国家主席习近平深刻地指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”；“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。[74]应该按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，探索建立国家自然资源资产管理体制和行使自然资源国家所有权的体制。对国家所有的自然资源资产，应该按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，分别建立中央和各省、自治区、直辖市统一行使矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等全民所有自然资源资产所有者职责的机构，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，负责国家所有自然资源的出让等事务，实现效率和公平相统一。应该分清国家所有中央政府直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。应该建立健全全国自然资源管理体制，建立健全自然资源行政管理机构，明确自然资源行政管理机构的管理职责。全国自然资源包括公众共用自然资源、公共所有自然资源资产和私人所有自然资源资产，对产权明确的自然资源和公众共用自然资源应该制定和实施不同的行政管理措施和管理制度。
2.国土空间开发保护制度
国土空间开发保护制度是指调整国土空间开发保护的一整套法律规范的总称，包括国土空间开发保护的主体、客体、内容，以及国土空间开发保护的原则、措施（手段）、责任、管理和监督等法律规范。国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。国土空间（我国辽阔的陆地国土和海洋国土）是我们赖以生存和发展的宝贵资源，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园，是经济社会发展的场所、环境和物质基础。国土空间开发保护制度是包括若干具体制度的一整套制度，建立健全该制度主要是为了解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。我们可以从如下几个方面理解该项制度的内容：
（1）以空间规划为基础、以用途管制为主要手段，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。这是建立健全国土空间开发保护制度的指导思想和基本原则。这里的空间是指我国的国土空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等；这里的空间规划（space planning）[75]是指我国的国土空间规划，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等空间规划。目前我国已经制定《全国生态示范区建设规划纲要（1996—2050年）》（1995年8月12日）、《生态功能保护区规划编制导则（试行）》（2001年3月）、《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》（2002年1月）、《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》（2003年3月）、《国土资源“十一五”规划纲要（2006—2010》（2006年4月）、《西部大开发“十一五”规划》（2006年12月）、《全国湿地保护工程规划（2002—2030）》（2007年5月）、《国家重点生态功能保护区规划纲要》（2007年10月）、《全国生态功能区划》（2008年7月）、《全国生态脆弱区保护规划纲要》（2008年9月）、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（2008年10月）、《国家湿地公园总体规划导则》（2010年2月）、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》（2010年12月）、《全国主体功能区规划》（2010年12月）、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》（2011年12月）、《西部大开发“十二五”规划》（2012年2月）、《全国海洋功能区划（2011—2020年）》（2012年4月）、《全国湿地保护工程“十二五”实施规划（2011—2015）》（2012年4月）、《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》（2013年3月）、《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020）》（国家林业局2013年9月）、《水质较好湖泊生态环境保护总体规划》（2013年12月）、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（2014年3月）、《全国海洋主体功能区规划》（2015年8月）等不同类型的国土空间规划。以空间规划为基础，就是以上述规划，特别是以国务院发布或批准的《全国主体功能区规划》（2010年12月）、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（2014年3月）等规划为基础。国土空间规划的作用是通过国土空间的用途管制，以形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，所以必须以用途管制为主要手段。
（2）建立健全空间规划体制和管理制度，简称空间规划制度。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。2014年2月25日，习近平在视察北京时指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[76]空间规划制度是有关空间规划的编制主体、程序、内容（原则、措施）、审批、实施、修改、管理和监督等法律规范的总称，旨在构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。空间规划的类型和内容非常丰富，从行政管辖角度可以分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。建立健全空间规划管理制度要求：整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；建立统一规范的空间规划编制机制；创新市县空间规划编制方法，推进市县“多规合一”；加强空间规划的实施和监督管理。在市县空间规划编制方法方面，应该规范市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度；要鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会；规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据；规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见；规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案；规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布；鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报；当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。在支持市县推进“多规合一”方面，要制定市县空间规划编制指引和技术规范，市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。在空间规划的实施和监督管理方面，规划一经颁布，就必须认真实施，严格按规划的部署办事。要通过加强对规划的监督管理，切实改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”“规划不如变化，变化不如电话，电话不如领导一句话”的态度和做法。
（3）完善主体功能区制度。主体功能区制度是国土空间开发保护制度中的一项基础性制度，它的内容集中地体现在《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发）。该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图。该规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年；规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）；鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划，作为本规划的重要组成部分，另行发布实施。该规划将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面；并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。该规划强调，要按照建设环境友好型社会的要求，根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路；要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。该规划明确了国务院有关部门和省级人民政府的职责，要求加强部门协调，把有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系和中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等考核办法有机结合起来。主体功能区制度要求统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。
（4）健全国土空间用途管制制度。用途管制是调整国土空间开发保护的主要手段，国土空间用途管制制度是用途管制手段的法定化、程序化和制度化。该制度要求简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法；将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量；将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏；完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。
（5）建立健全国家公园制度。国家公园制度是有关国家公园体制、管理机构和监督管理措施的一整套制度，旨在加强对重要生态系统和文化自然遗产的保护和永续利用，构建保护重要生态系统、文化自然遗产和珍稀野生动植物的长效机制。这里的国家公园包括国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化自然遗产等1300多处国家禁止开发的生态地区。建立健全国家公园制度要求：改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围；对国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性；加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。