引言

党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法的诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。党中央作出的这一重大决策部署，为深入推进信访工作制度改革、做好新时期信访工作指明了方向，也为加快推进信访法治化建设、完善信访法律制度体系提出了迫切要求^[1]。2015年年初，国务院决定把《信访法》作为“研究项目”列入《国务院2015年立法工作计划》，这在一定意义上标志着国家信访立法程序已提上日程，迈出了关键一步，将成为未来一段时期信访法治化建设的核心任务。

制定出台一部专门的《信访法》，以国家基本法的形式确认信访制度在中国特色社会主义法治体系和国家治理体系中的地位，意义重大。其一，有利于引领推动信访工作制度改革深入推进，构建系统完备、科学规范、运行有效的信访制度体系，实现传统信访工作体制机制向现代信访工作体制机制的转型，使信访制度更加成熟、更加定型；其二，有利于运用法治思维和法治方式破解当前信访工作所面临的诸多难题，更加充分、更加有效地释放信访制度的功能，推动《宪法》规定的建议权、批评权、申诉权、控告权、检举权等公民基本权利在信访法律制度体系和信访工作实践层面得到贯彻落实；其三，有利于提升信访法律制度体系的效力层级，着力解决信访制度与相关法律制度之间功能边界不够清晰、衔接不够顺畅，以及现行信访法规、规章与其他规范性文件不够协调统一甚至相互冲突等问题，确保各领域各层面信访法治化建设协调推进。

在肯定信访立法必要性与重大意义的同时，也要看到，由于我国信访制度的独特性与复杂性以及由此衍生出的争议性，制定出台《信访法》，必然会遇到许多阻力和障碍。这其中既有理论界和实务界自2005年国务院修订《信访条例》时“信访制度存废之争”^[2]延续下来的对中国特色信访制度正当性与功能价值、信访法治化建设必要性与可能性的质疑批判，也有对微观信访制度和信访运行机制法治化构造的疑虑担心。比如，如何在不挑战其他法律制度地位作用的前提下，为信访制度在国家法律制度体系中找到合适位置并实现与其他法律制度的衔接？具有浓厚人治色彩、以协调与平衡作为基本策略的信访运行机制如何实现法治化构造？等等。令人遗憾的是，目前理论界和实务界对国家信访立法问题的关注更多地停留在宏观层面，对微观层面的问题关注不够，相关研究成果缺乏系统性和必要的深度，尚不足以为国家信访立法提供足够的理论支撑。

2014年7月，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神以及落实国务院《信访条例》执法检查反馈意见的要求，山东省启动了信访地方立法程序。经过一年多的努力，在各有关方面的大力支持下，于2015年9月24日经省十二届人大常委会十六次会议表决通过了《山东省信访条例》，自2016年1月1日起施行。这是党的十八届四中全会作出“把信访纳入法治化轨道”重大部署之后制定出台的首部信访地方性法规，也是山东省信访法治化建设的重要里程碑。面对推进信访法治化建设的新形势、新任务，本着为国家信访立法试水探路的目的，在立法过程中，山东省由以往各地信访地方立法普遍采取的“实施型立法模式”向“先行先试型立法模式”转变，在保持与国务院《信访条例》基本制度、基本规范衔接的基础上，按照“问题引导立法”的要求，立足省情实际，对现行信访法律制度体系没有涉及但实践中亟待解决的一些突出问题作了创新性规范^[3]，实现了人大信访、行政信访与司法信访制度规范的协调统一，以期为国家信访立法积累经验。

在信访地方立法过程中，山东省委省政府信访局作为《山东省信访条例（草案）》牵头起草单位之一，成立了“信访立法中的疑难问题研究”课题组，对信访立法中遇到的包括信访制度法律定位、信访工作体制与信访工作机构、信访事项受理办理程序、信访人权利与义务等在内的重大疑难问题作了认真研究，并坚持理论与实践相结合，将研究成果运用到了立法实践，转化为了《山东省信访条例（草案）》的制度设计和具体规范，广泛征求了各级各部门、专家学者、基层信访干部和信访群众意见建议，在对条例草案进行修改完善的同时，一并对相关理论研究成果作了修正，最终形成了本课题研究报告。