八、英国预算审查监督

（一）审计署与总审计长监督

1.审计署和总审计长的独立性

审计署隶属议会下议院，但在运作上，相比其他部门具有极大的自主权。审计署最高行政长官是总审计长，是下议院议员，完全独立于政府，其任命必须先由首相与下议院公共账目委员会达成一致，然后向下议院全院大会提出动议，再由下议院呈请英国国王颁诏任命；非经两院一致同意并呈请国王下诏不得解除其职务。为了保证其独立性，总审计长薪金由国库拨款，不受其他政府部门授权，且在职员任命、审计范围与方法上具有一定自由裁量权。审计署工作人员不是政府官员，其经费由公共账目委员会审核后报全院大会通过，不由政府拨款。

2.审计署的审计内容

按照审计的时效划分，英国审计署在预算监督中承担以下两方面的工作：一是在下议院每年度的财政监督工作启动之前，审计署先行对政府各单位实施审计，并由总审计长向公共账目委员会提交审计报告。公共账目委员会再依据总审计长的报告，启动自己的监督工作。二是在下议院每年度的财政监督工作结束后，审计署再检查政府各部门的整改情况，并将结果报告议会。

按照审计内容划分，英国审计署在总审计长的领导下，主要进行两种形式的审计：一是就公共部门的账目进行财政审计（financial audit），确保预算资金按照预算法案的内容支出或纳入，保证账目按照公共会计准则记录，支出经过了授权。二是就公共部门的预算绩效进行评估，通过资金价值最大化报告（value for reports）评估预算资金使用的效率性和经济性。除了将审计报告提交公共账目委员会之外，总审计长还需将审计报告向社会公众公开。

（二）公共账目委员会监督

议会下院的公共账目委员会负责审查各部门提交议会的会计账目等决算资料，审查审计署的审计报告。公共账目委员会由15名议员组成，按照惯例，召集人由在野党议员担任。公共账目委员会在议会召开期间，每周集会2次，以听取被调查机关的会计官员的报告。每年向议会提交审查报告或建议。

审计署与公共账目委员会在职能实现上，是密切配合的。审计署的审议报告由于公共账目委员会的审核更能发挥其功能，公共账目委员会很少直接调查决算本身的数据或事项，而是在审计署的工作之上发挥作用。简言之，公共账目委员会可以被称为审计署在下院的专门委员会。公共账目委员会审查审计报告的程序是：针对审计报告的内容，充分听取被审计部门的意见，由总审计长根据报告内容进行解释和答复，公共委员会形成审查报告，报告内容主要是指出政府工作中存在的问题，并针对支出成果和绩效目标完成情况提出改进意见，下发给政府相关部门后，相关部门应在2个月内，就审查报告的内容作出答复。

（三）预算编制监督

除审计署和公共账目委员会外，下院中的其他委员会如全员委员会和各专业委员会（如运输委员会、就业委员会等）也对相应领域中的预算行为进行监督。英国预算支出和收入不是同时决定的，而是把收入和支出计划分开来编审执行，因此议会对政府预算编制的监督包括预算收入和预算支出两方面。

1.收入监督

英国预算收入中最为重要的就是税收收入，而议会也主要通过控制税收来监督预算收入。议会对税收的监控分为两类：一是永久性税收立法，即不需要每年经过议会审议，政府可以按照相关规定征收（如关税），此类税种占总税种的3/4左右；二是每届会期必须通过的年度税，包括所得税、公司税、茶税和酒税等，其中对所得税率进行调整是非常重要的一项内容。议会表决通过的税收调整才能生效，成为预算法案的一部分。

2.支出监督

议会主要通过以下几条途径来监督政府预算支出：一是年度授权制。按照支出期限，英国预算支出分为长期预算支出和年度预算支出。长期预算支出是已经得到议会授权，并长期有效，不需要每年申请拨款。年度预算支出是每年都要经过议会审批才能得到拨款的支出，大多数政府预算开支属于这类支出。议会通过年度授权制度有力地控制了预算支出。二是专项拨款制。议会拨给政府的款项都是专项拨款，专款专用，不得挪作他用。三是拨款审议制。政府向下议院提交年度开支概算和经费申请后，下议院全院大会要对概算举行审议表决，最后形成若干法案，授权英格兰银行向政府支付款项。四是开支审计制。议会通过《拨款法案》后，还要对政府开支进行审计。

（四）财政部内部监督

1.会计长负责制

自1920年起，英国公共账目委员会采纳了财政部提出的会计长官制度。财政部向部门委派会计长，负责所在部门的会计核算和内部监督工作。虽然会计长一般由财政部任命，但立法机关和司法机关的会计长为保证独立性，只需财政部认可或承认。会计长的职责是提高该部门的财务管理水平，从经济和效益的角度出发，向部门长官提出建议。如果部门长官的决策侵害了部门支出的经济效益或有违规之处，会计长有权提出异议，并以书面形式向财政部和总审计长汇报。会计长按照法定程序汇报后，可免于承担个人责任。

2.绩效监督

英国绩效预算改革始于撒切尔政府任内。1979年撒切尔首相上台组阁后成立了政府绩效工作小组，任命雷纳爵士为效率顾问，开展“雷纳评审”，重点对政府行政和经济效率进行评估。“雷纳评审”促使政府部门开始关注预算支出的产出和结果。1981年开始，政府绩效工作小组成为财政部常设部门，绩效评估结果向内阁和议会报告。1988年，英国通过“下一步行动法案”，将绩效评估报告纳入政府定期公布的报告之一。在地方政府层面，2003年布莱尔政府开始运用“全面绩效评估”（Comprehensive Performance Assessment）体系对地方公共实体进行绩效评估。

1997年布莱尔政府通过了《支出综合审查法案》，根据该法案，公共部门需对预算支出进行全面审查，向议会提交《秋季绩效评价报告》。财政部通过与各支出部门签订公共服务协议（Public Service Agreement），明确支出绩效目标。公共服务协议的内容是财政部进行预算支出评估和绩效考核的重要依据，主要包括责任条款、目标条款和实现目标计划。公共服务协议期限一般为3年，一经签订即通过网络、出版物等方式向社会公布，因此也为公众监督预算提供了可比性数据。