二、日本预算制度概述

日本现行的预算制度基本框架由“宪法—财政法—会计法—预算决算及会计令”等组成。日本宪法第四章与第五章关于国会和内阁的规定，阐释了立法权和行政权的财政权限，尤其是在预算编制和预算审议上的规定，是日本预算制度的权利分配基础。《宪法》第七章是关于税收和财政支出的规定。《财政法》是日本的预算法，包括财政总则、会计区分、预算的指定、预算的执行、决算和其他规定。会计法是关于政府会计原则和会计操作的法律。预算决算及会计令由国会颁布，是财政法和会计法的具体施行规则。

（一）预算职能机关

1.财务省

根据日本《宪法》第73、86条的规定，预算动议权属于且仅属于内阁。内阁编制年度预算案提交国会审议。内阁中的财务省^[2]是预算编制的主要机关，财务省在编制完成概算后提交内阁讨论，内阁会议通常不会进行大幅度修改。财务省分为本省及外局两部分，本省下设内部部局、施设等机关和地方支分部局。内部部局为国家财政事务主管机构，设有大臣秘书处（Secretariat）、主计局、主税局、关税局、理财局、国际局。外局为国税厅。其中，主计局负责预算收入支出和决算的编制，主税局负责税收制度的制定及税务管理。主计局下设7个课级单位：总务课、司计课、法规课、给与共济课、调查课、主计官、主计监察官。除调查课外，其余各科均分别承担一定的预算职能。主计官共12名，负责预算的编制与执行、国家预备金的管理、国家决算的编制和地方公共团体支出的相关事务。调查课负责财政制度运行情况的调查、制定长期财政运营方针、统计并分析财政数据。给与共济课在参考预算中给付部分后，制定公职人员出差费用及保险互助制度。司计课负责支出行为认证、决算管理、国家账簿的管理、预算执行中的监督和调查、政策评价调查、预算执行情况调查等。主计监察官是监督部门。

2.国会

根据日本《宪法》第41条的规定，国会为最高国家权力机关，并为唯一的立法机关。国会预算委员会是预算审议的主要机构，参议院和众议院预算委员会分别设有45、50名委员，人数均为两院委员会之最。预算委员会又分为数个小组委员会，设有顾问团，协助委员解决专业问题。预算委员会质询采取一对一方式——议员提出质询后，政府官员当即作出答复。议员质询时间按照党派在预算委员会的席次分配，执政党只占一席。预算委员会设有一个专门理事会，协调各党派发言次数及时间。预算委员会的质询按照“总质询—一般质询—公听会—分科会—总结综合质询—辩论”依次进行，最后付诸表决，审议全程约23个工作日。

3.会计检查院

根据日本《宪法》第90条的规定，每一年度，会计检查院审核国家收支决算，并于次年将决算及审核报告一同提交国会。《会计检查法》第1条规定，会计检查院独立于内阁。日本的会计检察院相当于审计署。

会计检查院的决策机关是检察官会议，执行机关是总执行局。检察官会议由3位检察官组成，检察官由内阁指派，经参众两院同意后任命，任期7年。会计检查院院长是检察官会议主席，由检察官互选，并由内阁任命。总执行局负责执行检察官会议之决策，下设一个秘书处及五个执行局，执行局按职责进行划分，分别负责审计不同的政府部门。会计检查院组成人员的职数由会计检查院自行决定，不受《行政机关职员数额法律》的调整，以显示其人事独立性。

（二）预算种类

日本将中央政府预算划分为一般会计预算、特别会计预算和政府关联机构预算；地方政府预算划分为一般会计预算与公营事业会计预算。

1.一般会计预算

一般会计预算记录国家基本职能的财政收支，收入来源主要是税收和国债收入；支出范围包括地方转移支付、国债支出、公共基础设施与维护支出、教育、国防及其他预算种类转出等。

2.特别会计预算

特别会计预算是国家在经营特定事业上的项目支出，依照其功能、性质分为17项。如下图所示：

续表

3.政府关联机构预算

政府关联机构是指政府特殊金融机构或经营特定公营事业的公司，是经政府授予特殊法律地位，拥有独立预算的法人；但由于其经费来源主要是政府拨款，根据全口径预算的要求，政府关联机构的预算、决算均需经过议会审议通过。2008年10月1日根据《株式会社日本政策金融公库法》进行调整后，目前包括2家银行、1家金库和1家公库^[3]，由财务省进行管理。

4.地方政府预算

日本地方行政机构被称作地方自治体，有一都（东京都）一道（北海道）二府（大阪府、京都府）和43县。都道府县下设若干市、町、村。地方预算分为一般会计预算与公营事业会计预算。一般会计预算是针对一般性政府职能的支出，如教育、消防、警察等；公营事业会计预算是针对服务设施的支出，如住宅、公共运输等。每一财政年度开始前，中央政府对地方政府基本状况进行考察，以决定预算分配战略及下一年度政府间的基本财政政策。为此，自治省^[4]必须对各级地方政府的支出和收入状况进行判断，供中央政府决策。