第三节 洪水保险制度
一、美国国家洪水保险计划
（一）美国国家洪水保险计划的建立
洪水是美国所面临的主要自然灾害之一。为了应对洪水和减少灾害损失，美国政府修建了许多防洪工程，但洪灾损失依然在不断增加。[29]在1968年之前，对洪灾的救济主要依赖联邦灾难救助，主要形式为贷款和资助，联邦财政常常为此不堪重负，于是，政府开始考虑洪水保险的可行性。
关于洪水保险的设想早在20世纪50年代就被提出，最初政府希望由私人保险公司来开展此项业务，为此美国国会于1956年制定了《联邦洪水保险法》，但是由于没有私人保险公司愿意开展此项业务，因此，该法案并未得到施行。1965年美国南部遭受了飓风袭击，许多地方发生了洪灾，美国政府加强了对洪灾救济的研究，1966年“住宅与城市发展署（HUD）”发布了《对洪水受害人财务资助的保险和其他计划》，提出了洪水保险的可行性及其条件。基于此项研究报告，美国国会于1968年通过新的《洪水保险法》，创设了“国家洪水保险计划”（Nation Flood Insurance Program， 简称NFIP）。此后，该法经过多次修订，不断完善，沿用至今。美国国家洪水保险计划，是一个由政府出资和管理的保险项目，它最初归“住宅与城市发展署”领导，具体由“联邦保险管理局”（Federal Insurance Administration，简称FIA）管理。1979年，FIA连同其管理的项目一同转入新成立的“联邦紧急事务管理局”（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）管理。联邦紧急事务管理局成立于1979年，旨在整合多项分散的联邦灾难救济项目，其原本属于一个独立的行政部门，但在2001年“9·11”事件之后，被并入到新成立的“国土安全部”。
美国洪水保险的对象包括居民财产、小企业财产，承保标的主要为有墙有顶的建筑及其内部财产，不含完全在水上的建筑与地下建筑、动物、庄稼、露天设备、机动车及地下室的财产等。保险责任包括因江河泛滥、山洪暴发、潮水上涨及以上原因所引发的泥石流对建筑物及其他财产的泡损、淹没、冲散、冲毁等所致直接损失。洪水保险的最高承保限额为：居民住宅性房屋不超过25万美元，室内财产不超过10万美元；小企业非住宅性房屋不超过50万美元，室内财产不超过50万美元。被保险人应自行承担的免赔额部分为500美元。[30]
（二）美国国家洪水保险计划的特点
美国国家洪水保险计划最大的特点在于，它不是一个单纯的保险赔付项目，而是将保险与风险识别、减灾结合在一起。私人保险公司难以提供洪水保险的重要原因之一在于难以准确识别被保险财产遭受洪水损失的风险程度，难以确定洪水保险费率。国家洪水保险计划的设计初衷是，先进行调查并制定出“洪水保险费率图”，然后再进行承保。但由于费率图的制作需要花费很长时间，因此，美国国会于1969年制定了紧急计划，准许在洪灾保险费率图制定完成前以估计的费率为社区提供有限金额的洪水保险。1973年美国国会通过了《洪灾防护法案》，要求NFIP要在全国范围内识别出有可能遭受严重洪灾损失的地区，并要告知该地居民可以选择加入洪水保险，否则，将没有资格享受特定类型的联邦救助。
国家洪水保险计划所提供的保险是与减灾相挂钩的，只有那些在贯彻防洪减灾政策方面达到NFIP所规定最低要求的社区才有资格参保。NFIP所采用的减灾政策是基于非工程式的灾区管理，目的在于同联邦政府的防洪工程建设相配合。对于洪泛区的管理需要联邦政府和地方政府的分工合作。联邦政府负责制定有关土地开发和建筑标准方面的规定，NFIP与地方政府签订协议，地方政府承诺负责对洪泛区土地和建筑的日常管理，通过发放建设许可证，控制洪泛区的建设，以减少洪水损失。联邦紧急事务管理局会与州政府一起对地方政府贯彻NFIP的减灾政策进行监督和检查，如果发现地方政府未尽到管理职责，将增加这一地区的洪水保险费，直至暂停保险。[31]为了激励地方政府采取减灾措施，FIA于1990年建立了“社区费率体系”（community rating system），地方社区可自愿选择加入。如果地方社区在防范洪灾的管理方面超出了NFIP的最低标准，那么，可对其进行分级，从而适用不同的保险费率。
在保险方面，按照1968年法案的设计，洪灾保险通过由私人保险公司组建的“国家洪灾保险人联盟”来销售并承保，联邦政府与私人保险公司进行保费补贴和结算。但是，出于财务控制等原因，该方案并未实行，而是将其变成了纯联邦项目，由NFIP直接雇佣保险代理人销售保单，这种做法直至1983年。[32]1983年之后，私人保险公司可以通过“以你的名义”（write-your-own）的方式来承销联邦政府承保的洪水保单，收取保费，但要将保费放置在单独的账户中；发生保险事故时，由承保的保险公司负责理赔，对于超出所收保费部分的赔偿责任，私人保险公司可以从NFIP处获得信用证，但是，保险费率、承保范围，以及资格要求等事项要由NFIP决定，洪水保险的标准保单条款亦是由NFIP制定的。[33]就保险费率而言，在洪水保险费率图制定后建造的建筑物适用精算费率，其费率水平与风险水平相一致；在费率图制定之前已建造的建筑物适用有折扣的精算费率，又被称为“补贴费率”，其费率水平要较之真实风险水平低。那些适用补贴费率的旧建筑物往往出险率比较高，而且有可能多次重复遭受洪水损失，NFIP为此支付了大量赔偿金，也引发了许多社会争议。
为了解决重复损失的问题，美国国会于2004年制定了《伯宁—贝罗伊特—布鲁莫劳尔2004年洪水保险改革法》[34]。该法案建立了“减轻严重的重复性财产损失的引航计划”，基于该法案的授权，可以向那些自愿参加引航计划的州和社区提供财务资助，以激励其采取下列旨在减轻重复性损失的行动：减损行动，包括对房屋升级、异地安置、拆除、对建筑结构进行防洪处理、小的地方性洪水控制项目等；收购遭受严重重复性损失的财产。同时，对于那些不愿减损行动并使房屋保持易受重复性损失状态的投保人，通过提高保费等手段，使其承担较之前更高的损失成本。
（三）强制保险政策及其与联邦灾难救助的关系
美国国会出台国家洪水保险计划的主要目的之一就在于缓解联邦政府在灾难救助方面的压力。[35]然而，在该制度实施后不久发现，民众投保洪水保险的热情并不高。例如，1972年热带风暴Agnes袭击了美国东海岸，许多遭受严重洪灾损失的社区和房屋主都未购买洪水保险，不得不仍旧依赖联邦政府的灾难救助。于是，美国国会于1973年制定了《洪灾防护法案》，将拥有洪水保险计划作为获得特定类型的联邦救助的资格性条件，并将购买洪水保险作为在高洪水风险区获得联邦或与联邦有关的抵押贷款的条件。尽管如此，在1973年法案通过后，易受洪灾影响区的居民购买洪水保险的建筑物所占比例仍然不高，贷款人虽然在发放贷款时要求借款人购买洪水保险，但此后往往不积极监督借款人及时续保。因此，国会又制定了《1994年国家洪水保险改革法》强化了对贷款人的要求。1994年法案要求贷款人不仅要在发放贷款时，而且还要在整个贷款期间要求高风险地区的财产所有人拥有洪水保险；当借款人未购买洪水保险时，贷款人可以以借款人名义购买保险；对于不遵守强制要求的贷款人，法案还规定了惩罚措施，以保证强制要求得到实施。尽管如此，许多人仍不愿意购买洪水保险，而是希望获得联邦救助，其中一个重要原因是联邦灾难救助项目中有一项为“收购项目”（buyout program），即在洪灾发生后由联邦政府出资购买受害居民的住宅，并对其进行异地安置，从而避免下次遭受同样的损失。当政府实施收购项目时，其适用于一定区域内的所有居民，无论其是否投保，并且，政府给予的资金比洪水保险还要高。因此，许多居民期待在受灾后能够获得政府收购的救济，而不愿事先购买保险。[36]
二、英国洪水保险
在世界各国的洪水保险制度中，英国的洪水保险独具一格。最突出的特点在于，它是建立在英国政府与私人保险公司在1961缔结的“绅士协议”的基础之上的。在协议中，政府允诺负责洪水防御，保险公司向政府允诺为住宅财产提供洪水保险。基于分工约定，政府制定了一套有关防洪、土地利用、房地产开发和洪灾警告方面的规章制度，而对于保险赔付，政府原则上不干预，留给私人保险市场自行处理。英国的洪水保险在性质上虽属私人保险，但其具有捆绑式和事实上的强制性特点。在实践中，洪灾和其他自然灾害被打包并入到一张保险单中，并且，房屋所有人申请抵押贷款时通常都被要求购买洪水保险。
绅士协议缔结后，洪水损失经由保险转移至保险公司，而英国政府的防洪积极性越来越弱。1998年、2000年英国先后发生两次大洪灾，洪水损失超出了保险公司原来的预想，绅士协议被暂停了两年。2002年，政府与保险公司签订了新的绅士协议，依照该协议，政府对土地使用规划进行改革，加大防洪资金投入，保险公司依旧承担洪水保险责任，但对投保条件和保险费率进行了改革。在洪水保险制度建立之初，保险公司在承保时是无条件、均一接受的，但2000年后，保险公司对被保险财产的可保性进行了重新评定，为其附加了条件，被保险人欲获得洪水保险，必须要遵守政府制定的有关灾害预防方面的管制法规，并且，保险公司开始对投保人实行差别费率，以缓解逆向选择的问题。对此，有人提出这种做法导致了保险公司与政府之间分工的模糊化。一方面，保险公司通过可保性的界定和差别费率，实际上在行使土地规划方面的管制权，间接地充当了监管者的角色；另一方面，有些住宅，虽然政府允许其存在，但却买不到洪水保险，因而政府有可能被迫承担起最终保险人的角色。[37]尽管存在上述评论，但不可否认的是，洪水保险的效率较之以前确实提高了，保险与防洪之间的关系也比以前更加密切了。
三、丹麦洪水保险
海水洪水是丹麦最常见的自然灾害，丹麦政府对其实行强制保险。海水洪水（seawater flood）保险的性质属于政府保险，适用特别制度。丹麦于1991年颁布了《风暴引发的损害补偿法案》，创设一项海水洪水保险计划，其适用于风暴所引发的海平面显著上升而导致的海水入侵所致的洪灾。该项保险计划由丹麦的风暴管委会负责管理，风暴管委会的成员由丹麦经济与商务部任命。
海水洪水保险属于强制保险，依据《风暴引发的损害补偿法案》，所有的火灾险保单（机动车和船舶保险除外）中都应包含海水洪水保险。受保险保障的财产可以是私人住宅和财产，也可以是农业财产或工商企业的财产。在2000年时，丹麦对原有法案进行了修订，进一步拓展了保险范围，将私人所有的森林因遭受风暴而导致的损失亦纳入保障范围内。
为了避免投保人产生道德风险，法案也规定了除外责任：对于建立在先前已知晓的属于严重风险地区的建筑物将不予赔付；对于违反丹麦的建筑法规、未按要求设计或使用不合格的建筑材料或疏于维护而导致的或加重的财产损失亦不在保险赔付的范围内。此外，法案还规定了投保人所应采取的灾害预防措施，如果投保人未尽到预防义务，有可能在损害发生时无法获得赔付。
海水洪水保险虽然是附加于火灾保险之上的，但是，其保费是另行计算的，丹麦的做法是统一每年加征20丹麦克朗。这种无差别费率意味着，保费不会因该财产的类型、地理位置或风险水平而有所差异。
海水洪水保险由风暴管委会负责管理，签发保单、收取保费、损失评估等工作则委托商业保险公司代理。保险公司通常在收取火灾险保费的同时一并征收海水洪水保险的保费，然后，将其转交给风暴管委会。就海水洪水保险而言，投保人与保险公司之间并无法律上的保险合同关系，因为实际承保的是风暴管委会，而保险公司只是充当代理人的角色。当发生风暴和洪水灾害时，首先要由风暴管委会就该起灾害是否属于《风暴引发的损害补偿法案》所规定的海水洪水灾害做出决定，对此，风暴管委会可依据丹麦海岸管理局的有关报告而做出。如果风暴管委会认定某起洪灾属于法案规定的可赔付的事件，那么，被保险人应在两个月内向保险公司提出索赔请求，并由保险公司的评估人员依据风暴管委会制定的有关标准对损失进行评定，然后，再由其将有关索赔和定损情况报告给风暴管委会。
对于被保险人所遭受的损失，在免赔额限度内的，由被保险人自行承担；超出免赔额部分的，由风暴管委会负责赔偿。如果灾害所造成的损失非常巨大，风暴管委会所收取的保费不足以支付赔偿金，那么，风暴管委会可以向丹麦经济与商务部提出请求，由后者提供最高额为2亿丹麦克朗的援助资金，此后，可通过加征保费的方式再进行偿还。[38]