第一章 建构法治政府的逻辑
第一节 法治政府概述
一、法治政府的涵义
关于法治政府的涵义，学者们从不同角度进行了解读，主要有以下几种观点：
从静态和动态的角度看，静态视角下的法治政府应该是以法治来调整其行为的组织，也就是拥有法治国家的合法暴力或国家强制力的组织。[1]该观点强调法治政府是一种静态的组织。动态视角下的法治政府是指整个政府机构的设立、变更、运作，包括行政立法和行政决策在内的政府整体行为和个体行为都是合法化、合理化、规范化，而且对政府整体行为和个体行为的监督都是法治化的政府。[2]该观点是从政府的设立、变更及行政立法、决策、执法等动态过程的角度来阐释政府法治的，强调政府的各个方面和各个环节都必须是合法、合理、规范的。
从政府与法律关系的角度看，法治政府就是政府的一切行动——从决策到执行与监督，都纳入法律化轨道；在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府与公民的关系上，公民为重，政府职能实现和保障公民的合法权益，而不能违背和侵犯公民基本权利。[3]该观点强调政府及其工作人员的一切行为都必须依法进行，并且将法治政府与保障公民的自由和权利相结合，政府以保护公民合法权利为终极目的。
从广义和狭义的角度看，广义上的法治政府是指法治国家即国家的立法机关、行政机关和司法机关都在法律的统治和规范之下。狭义的法治政府是专门针对行政机关的法律治理而言的。[4]广义说中的政府犹如《政府论》[5]和《代议制政府》[6]中所说的政府一样，指的就是国家，是广义的政府，法治政府强调的是立法、行政、司法三位一体的法治；狭义说则仅强调行政机关依法而产生、运行并承担法律责任。本书是从狭义的角度研究法治政府的。
以上具有代表性的几种观点从不同角度对法治政府进行了界定，但共性都是侧重于从理论角度进行定义。本书认为，法治政府是指行政主体（政府及其部门）在宪法和法律的治理下，行使法律授予的权力，依法管理社会、经济、文化等公共事务和国家事务。这一概念界定不仅要求行政主体严格遵守法律，坚持职权法定和法无授权不可为，合法、合理行政，防止行政权力异化，还要求行政主体依法、积极履行职责，促进经济社会发展，为广大人民群众提供更多、更好的福利与服务，保障公民自由和权利的实现，维护社会和谐稳定。这也正如英国行政法学者威廉·韦德所说，“法治政府意味着：一方面，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据；另一方面，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。”[7]总之，法治政府的概念是在法制政府建设的长期实践和理论研究的基础上，对法制政府概念的嬗变与升华。[8]
二、法治政府的特征
（一）具体内涵丰富性
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》（以下简称《纲要》）明确提出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”《决定》和《纲要》赋予了法治政府新的、丰富的内涵，对法治政府进行了全面的界定，为建构法治政府指明了新的方向。第一，职能科学是要简政放权、转变政府职能，理顺政府内部系统的职能关系，正确处理好政府与市场、社会、公民之间的关系，充分发挥市场和社会的自主性，也即建立有限政府。第二，权责法定包括职权法定和责任法定，职权法定就是政府的所有权力必须来源于法律的明确授权，法无授权不可为；责任法定要求法律责任由法律规范预先规定，只有法律上的明文规定才能成为确定和追究违法责任的依据。权责法定要求明确政府的权力范围和政府职责，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”，防止政府越位、错位、失位，否则政府必须承担法定责任。第三，执法严明要求政府严格依法、不徇私情、公平公正、文明规范地实施法律。第四，公开公正要求政府行为除有法律特别规定外都要公开透明，依法保障公民的知情权、参与权，不歧视、不偏私，公平公正地对待所有的行政相对人。第五，廉洁高效一方面要求政府及其公务人员要清正廉洁、不以公权谋取私利；另一方面要求政府及其公务人员要提高服务效率，为人民群众提供优质便捷的服务，杜绝行政不作为、慢作为。第六，守法诚信要求政府及其公务人员必须坚守法制底线，严格依法办事，不守法的政府必然失信于民；要求政府及其公务人员必须要坦诚、不欺诈、不反复无常，政府任何行为都要求真、务实。
（二）建构内容系统性
建构法治政府是一个包括多个方面的系统工程，需要从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等多个方面共同推进。“过去相当长的一段时间我们并没有清楚地认识到这一点，自觉不自觉地将法治政府建设简单等同于推进依法行政，试图通过依法行政的‘单兵独进’来实现法治政府建设的目标，结果并未达到法治政府建设的目标。”[9]《决定》也明确要求“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，表明建构法治政府离不开法治国家、法治社会的法治大环境，必须与法治国家、法治社会的建设共同推进。建构法治政府是建设法治国家、法治社会的重要组成部分，建设法治国家、法治社会是建构法治政府的基础和前提，离开法治国家和法治社会的法治政府建构就是无本之木，难以取得好的效果。所以，建构法治政府是一个系统工程，必须从多个方面协同推进。
（三）政府职能服务性
“现代行政的重心是服务行政，现代行政法实质上是服务行政法，它的价值取向在于维护社会正义，增进社会福利，实现法治社会。”[10]所以，法治政府不是为民做主而是为民服务，政府职能向为民服务本真回归，法治政府的诸多职能都集中体现出鲜明的服务性。《纲要》详细阐释了法治政府职能服务性的具体体现。一是依法全面履行政府职能，简政放权、放管结合、优化服务，理顺政府与市场、政府与社会的关系，政府职能切实转变；二是完善依法行政制度体系，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障；三是推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高行政决策公信力；四是严格规范文明执法，使公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，行政执法社会满意度显著提高；五是健全社会矛盾纠纷化解机制，使公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护等。由此可见，法治政府就是要实现政府职能的全面转变，为人民、为社会提供更多、更优质的服务，集中体现出政府职能的服务性。
（四）治理方式复合性
法治政府在治理方式上以法治和德治相结合。《决定》指出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治……以法治体现道德观念、强化法律对道德建设的促进作用，以德治滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。《纲要》再次指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，从全面履行政府职能、优化公共服务、完善制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范文明执法，强化对行政权的监督制约，有效化解社会矛盾，提高政府工作人员的法治思维和依法行政的能力等多个方面提出了建构法治政府的具体目标和措施，充分体现出法治政府采取法治和德治相结合的治理方式。
美国政治家亚伯拉罕·林肯曾说：“法律是显性的道德，道德是隐性的法律。”法治和德治都是社会治理的重要手段，“法治与德治两者是不同的治国方略，但他们又是紧密联系、相辅相成的，因而可以合为完整的法德合治的治国方略。”[11]法治侧重于用强制力推进社会治理，规范人们的日常行为。相反，德治不是依靠强制力，而是通过道德的感召、教化、说服，提高人们的思想道德素质和行为的自觉性，使人们树立起道德信仰。社会主义核心价值观和“三严三实”[12]教育等就是德治的体现。法治与德治两者相互促进与制约。离开法治的强制约束，社会道德得不到普遍遵守；离开德治，很多人不会自觉地遵守法律，缺乏对法律的敬畏感，法律就难以有效地实施。所以，法治政府必须以法治和德治相结合，软硬兼施，方能取得良好的社会治理效果。
总之，我国法治政府的特征具有多样性[13]，从不同的角度看有不同的特征，诸多特征共同反映出法治政府的本质属性。法治政府是职能科学、权责统一、公开公正、执法严明、廉洁高效、守法诚信的服务政府、责任政府，建构法治政府是一个宏大的系统工程，法治政府在治理方式上必须坚持法治与德治相结合。从我国建构法治政府的实际看，建构法治政府的时间紧迫、任务艰巨，必须深刻把握法治政府的特征，找准建构法治政府的方向与路径，建构法治政府才更具实效。
三、法治政府的功能
（一）保障公民权利
在英国哲学家洛克看来，政府产生和运行的终极目的是保障公民的自由和权利。[14]法治政府是政府发展的高级形态，是良法之下的善治保障，法治政府自身蕴含着人权保障的价值，它的首要功能在于更加全面地保护公民权利，最大限度地促进人的价值的实现。法治政府以法律至上，实现法律的价值。“法律具有政府之上的力量，是政府行为的最高准则，政府的一切权力来源于宪法和法律，政府权力的运行和政府行为的施行都必须服从宪法和法律。”[15]法律是全体人民的公意的体现，代表的是全体人民的意志和利益，制定法律的目的就是为了保护公民的各项权利和自由。法治政府严格执行法律赋予的权力，积极、正确履行法律规定的职责，实质上就是在贯彻、体现广大人民的意愿，是在回应广大人民的诉求；就是要以实现人的全面发展为目标，从人民的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的政治、经济和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。同时，法治政府的权力范围受到法律的严格限定，不能随意侵犯公民的权利。所以，法治政府在本质上以人民利益至上。
（二）规范行政权力
“行政权历来就是公共权力最直接作用于社会成员和社会组织的权力，它是法治政府的核心要素。”[16]法治政府要求行政权必须理性、科学地运行，所以规范行政权力理应成为法治政府的重要功能。规范行政权力包含两个方面，一是约束行政权力恣意，二是防止行政权力不作为。法治政府是权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，由此可知法治政府之下，行政权力由法产生，行政权力的运行必须按照法定程序，既要做到公开透明、公平公正、诚实守信，还要有较高的行政效能。法治政府从行政权力的产生、运行、违法责任等方面严格规范和约束行政权力，防止行政权力滥用。另一方面，约束行政权力的同时，还要警惕行政权力不作为。法治政府要求法定职责必须为。政府职责的全面履行必须依托于行政权力的行使，如果行政权力不作为，政府的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责就得不到全面履行，也就不能实现良好的社会治理，最终人民群众的权利得不到保障，这显然不符合法治政府之旨趣。所以，法治政府规范行政权力要从约束行政权力恣意、防止行政权力不作为两方面同步推进。
公民权利和行政权力之间的关系历来是行政法的核心问题。法治政府要在两者间寻求平衡，既保护公民权利，又规范行政权力，使两者协调共进，共同推进社会进步，促进社会治理。
（三）促进依法治国
党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。在全面推进依法治国这一庞大的系统工程中，法治政府是关键。在理想的法治状态下，行政权与立法权、司法权相互协调与制约；行政机关严格执行立法机关制定的法律，行政权尊重司法权，不干预司法权的运行，确保公正，行政权的运行最终受司法审查，实现良法善治。政府是国家机关中规模最大的，与社会各界接触最多、最广泛的机关，社会的有序运转也离不开政府权力的行使和政府职责的履行，且行政权力是国家权力体系中最具有扩张性、强制性的权力。所以，法治政府的实现程度是评价依法治国最重要的标准。建构法治政府的目标实现了，依法治国的宏伟大业就具备了坚实、可靠的基础。此外，依法治国还需要法治社会的形成。现实社会中存在推动法治的巨大动能，也存在反叛现代法治的消极因素。这其中，政府是推动社会发展进步的重要力量，法治政府对法治社会的建设具有引导、推动作用，是建设法治社会最重要的保障。“政府是公共物品和服务的提供者，一个社会只有当它有了充足的保障社会公平正义的公共物品和服务供给时，才能称为完善的法治社会。”[17]法治政府是良法之下的善治，能够实现良好的社会治理，可以有效地促进社会公平正义、充分地提供社会公共物品与服务，最大限度地促进社会法治。