第三节 法治政府建构的逻辑
一、建构法治政府的逻辑起点——职权法定
职权法定，是指行政主体（行政机关及其工作人员）的行政权力必须由法律明确授予，不能自行设定。从法律上讲，政府是国家机构的组成部分，代表国家和全体人民行使行政权力。行政权力并非行政主体本身所固有，它源自“人民主权”，依赖宪法和法律的授予。对于市场主体的行为规则而言，奉行的是“法无禁止即可为”；而行政主体的行为规则，则必须坚持“法无授权不可为”。所以，行政主体权力运行规则与公民、法人或者其他组织的权利运行规则是不一样的，这是由行政主体与公民、法人、其他组织的宪法和法律地位以及行政权力的本质决定的。因为“权利不是外加的东西，而是作为人的构成要素，它构成人的尊严的主要内容，”[25]“人类天生都是自由、平等和独立的，如无本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。”[26]行政权力是由权利派生的，其必须要受制于代表全体人民意志的法律。职权法定是对政府权力运行最基本的要求，它决定了政府必须依法进行社会治理，它贯穿于法治政府产生、运行的全过程，所有行政机关及其公务人员的行为都必须有法律依据。这里行政行为的依据，主要包括宪法及现行有效的法律。
“职权法定是依法行政的核心、法治国家的灵魂。”[27]在我国深入推进依法行政，加快建设法治政府，全面推进依法治国的当下，职权法定对于法治政府建构的重要性倍受关注，它是建构法治政府的逻辑起点。第一，职权法定是人民主权原则的体现。根据天赋人权、社会契约和宪法法律至上、人民利益至上等理论，全体人民才是社会公权力真正的所有者，政府只是负责执行全体人民的意志，即执行者，是社会的服务员和人民的勤务员。基本上全球所有国家的宪法都体现了人民主权原则，出发点是限制政府权力、保护公民权利，平衡政府权力与公民权利之间的关系。如《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，各级政府是各级国家权力机关的执行机关。行政权力不是政府自身固有的，而是由代表全体人民意志的法律授予的。第二，职权法定可以制约行政权力的行使。在“法治”的治国方略下，行政主体执行每一项事务都应受到宪法和法律的约束，而不能任意为之。行政主体不能随意行使公权力，其工作人员也不应被赋予过大的自由裁量权，其主要目的在于防止公权力肆虐，从而威胁、侵犯公民权利。在强大的国家“利维坦”面前，公民或其他社会主体的权利显得渺小而薄弱，如何防止公权越界？职权法定即是首要的保障。基于职权法定原则，公权力不得任意扩张、滥用，而公民则得以将法律作为基准，监督、约束行政主体的行政行为。职权法定是建立有限政府的必然要求，同时有助于提高行政主体的廉洁性。人性皆有私欲乃至贪欲，手握权力即有以权谋私的可能，为遏止滥权，来自法律的外在约束就显得至关重要，将行政行为严格限制在法律的范围以内，无疑有助于预防腐败的滋生，也是遏制腐败的必然要求。
职权法定具体可以分解为主体法定、权力法定、责任法定等要素。
第一，主体法定。职权法定首先要求行政权力主体法定。“行政机关是法律的产儿，”[28]法律是设立行政机关的前提。行政主体资格必须按照宪法和法律的规定设立，其他法律文件不能确立行政主体资格。“行政主体资格的法律要件一般有三个：一是行政主体应当是享有行政职权的组织，二是行政主体应当能够以自己的名义实施行政活动，三是行政主体应当具有能够独立承担由实施行政活动所带来的法律责任的权利能力，”[29]三者缺一不可。在行政主体的行政组织结构中，无论横向的职能部门还是纵向的下属机构，都必须按照法律的规定设立和运行。在没有法律依据的情况下，行政主体不能自行设立行政机构，行政主体自行设立机构包括临时性机构都是违法的，违法主体作出的行政行为必然违法无效，除非法律有特殊规定。此外，行使行政职权的人员必须具备行政公务人员资格。部分行政职权的行使还要求公务人员具备特殊的执法资格，如人民警察执法要具备警官资格证，食品药品监督执法人员要具备执法资格证，否则行政主体不合法。
第二，权力法定。权力法定是规范行政权力最有力的“武器”，是法治的精髓所在。在理想的法治社会中，法律就是国王，处于至高无上的地位，无论是国家公权力，还是公民、法人或者其他组织都必须处于法律的治理之下。这正如古希腊哲学家柏拉图在《法律篇》中写的，“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和祈福。”[30]权力法定包含两个方面的意思，一是行政权力的来源法定，行政主体的一切权力来自于法律，并且应当是法律的明确授权；或者是通过合法的授权或者委托取得权力，行政主体不得非法进行授权或者委托，否则根据非法授权或者委托取得的权力是不合法的。二是行政权力的权限法定，法律在授予行政主体行使行政权力的同时还严格地限定了权力行使的范围，诚如英国学者韦德在《行政法》中写道：“几乎在一切场合都意味着有限的授权。”[31]行政权力必须在法定的范围内行使才是合法的，否则超出权限范围行使权力是无效的。由于行政管理事务的专业性、复杂性、广泛性，法律也难以对行政权力运行的范围作出详细、全面的规定，此时就应当坚持“法无授权不可为”的理念，行政主体不能自行扩大或者超越权力行使的范围。此外，现代政府的行政管理事务日趋复杂，行政权力常有“自我扩张”的趋势。为遏止超越职权范围、不必要的行政权力，实践中已有行之有效的做法，比如要求各行政部门依法开列“权力清单”并公之于众，规定不得行使“清单”之外的权力。《纲要》中明确提出，在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以“权力清单”的形式向社会公开。“权力清单”以列举的方式确保权力法定，同时便于接受公民和社会的监督。
第三，责任法定。“人们应当基于何种理由对自己的违法行为承担责任？这是任何一个法律责任制度都无法回避的问题。”[32]这是关于责任承担的起源问题。行政权力是为保护权利才产生的，行政责任是对行政权力运行的一种制约机制，防止权力滥用，以免达不到保护权利的终极目的。由此看来，行政责任实际上是由权利、义务演变而成的，“行政责任无非是行政主体不履行或者不适当履行行政义务而产生的否定性后果。”[33]所以，行政权力实际上是权利、义务、责任的复合体，只要行使行政权力就必须履行法定义务、承担法定责任，现代没有只行使行政权力而不履行法定义务、不承担法定责任的政府。现代“责任政府”强调权力和责任的统一，权力法定即意味着职责法定，不作为或乱作为都将导致行政法律责任的产生。责任法定的最大价值在于以事后责任的方式约束行政权力的行使，一是倒逼行政权力依法运行，二是防止行政权力不作为。此外，责任法定还包含责任形式法定，即行政主体具体承担什么行政责任由法律明确规定，行政主体不能自行设定责任形式。责任形式又分行政主体和行政公务人员的责任形式，如《中华人民共和国行政复议法》第六章就明确规定了不依法履行复议职责时，行政机关和行政公务人员所应承担的责任。
二、建构法治政府的逻辑路径——依法行政
建构法治政府是一个静态与动态相结合的过程。职权法定作为建构法治政府的逻辑起点，侧重于静态的价值取向，建构法治政府还需要一个动态的途径。建构法治政府的关键在于规范行政权力，解决行政权力究竟应该按照什么方式运行的问题。行政权力的目的在于服务人民，“人民是主权者，政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆。”[34]现代政府的行政权力呈现不断扩张的趋势，行政权力扩张的主因是社会的多样化对现代行政管理产生客观需求，但同时，权力扩张也增加了行政权力滥用的机会，“现代社会对法治的威胁主要不是来自公民个人，而是公共权力和官员。”[35]“为确保权力的运用符合立法的宗旨，防止权力的扩张和滥用，一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行。”[36]也就是说，行政权力运行的最佳方式是依法行政，依法行政就是从动态角度确保行政权力在法治的轨道上有始有终地运行。1999年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》；2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，把建设法治政府确定为依法行政的目标；2008年国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，更加具体地阐述了依法行政的目标与意义；2015年中共中央、国务院联合发布《纲要》，再次明确提出深入推进依法行政。综上，从理论与法治建设实践来看，“依法行政，已经成为中国落实行政法治、建设法治政府的根本路径选择，”[37]法治政府则是依法行政的价值目标。
“依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。”[38]“法治政府”在内涵上侧重于价值和理念，而“依法行政”则是对行政主体行使行政权力的具体要求，侧重于动态的过程。依法行政具体包含以下八个方面：
第一，合法行政。合法行政是行政法中最基本、最古老的理念，是行政权力运行首先应遵循的准则，它是职权法定在行政过程中的具体体现。首先，合法行政是现代行政法治精神的核心内容，主要是指行政权力的产生、运行必须有法律依据，符合法律的要求；特别是在没有法律规定的情形，行政主体不得作出影响公民、法人或其他组织的合法权益，或者增加公民、法人或其他组织的义务的行政行为。从政府产生的时候就决定了其必须要合法行政。“政府的目的是为人民谋福利”，“政府所有的一切权力既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使。”[39]政府的任何违法行为都不符合人民的利益要求。其次，合法行政是由行政机关在国家机构体系中的地位决定的。我国一切权力属于人民，人民通过国家权力机关——人民代表大会行使国家权力。行政机关由人民代表大会产生，在地位上具有从属性，是国家权力机关的执行机关。诚如美国学者斯·克利夫兰在《接受纽约州州长提名的信》中所说，“政府官员是公仆，他们执行着人民制定的法律。”因此，行政机关的任何行为都必须合法，不能超越宪法、法律。
合法行政贯穿于行政权力产生、运行的整个过程，主要包含以下五个方面的内容。一是行政权力的来源合法。权力来源合法是合法行政的基础，如果行政权力来源不具合法性，那么行政权力的运行也必然是不合法的。行政权力必须是由法律设定，或者经过合法的授权或者委托，以其他任何方式产生的行政权力都是不合法的。二是行政行为合法。行政权力产生之后的运行是以行政行为的方式表现出来的，任何行政行为都必须由法定的行政主体按照法定程序和形式作出，且其内容合法，才具有合法性。三是行政行为违法无效。如行政行为不具有合法性就会受到法律的否定性评价，无论是实体还是程序，其中任何一个方面不合法，行政行为都将无效。四是行政行为违法责任。权责统一是合法行政的应有之义，用权就必须承担责任。行政机关必须承担因其违法行为产生的责任。五是行政权力必须接受监督。“人非圣贤，孰能无过”，任何人掌握行政权力都有犯错的可能，所以行政权力必须在阳光下运行，接受内部监督与外部监督，保障其合法运行。以上五个方面相互促进与制约，分别从不同的角度规范行政权力。
第二，合理行政。与传统的法治观念相区别的是，现代行政法治追求更高水平的公平正义与实质法治，将形式合法和实质合法相统一，即要合法行政、合理行政。合理行政主要是为了规范自由裁量权。由于行政管理事务的广泛性、复杂性，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[40]另一方面，虽然有明确的法律依据，但是法律在任何时候、任何场合并不总是符合社会的公平正义；或者在紧急情况下不总是能做到严格守法，如交警对在紧急情况下违反交通法规的车辆免于处罚，其实维护的是更大的法益和公正。“如果所制定的法律对于一切符合规定的情况或所有的人都严峻不苟地加以执行，也不可能不造成损害，”[41]所以，在遇到特殊的情况或者个案时，应该允许行政机关在一定范围内行使自由裁量权。“这种权力，当它为社会的福利并符合于政府所受的委托和它的目的而被运用时，便是真正的特权，绝对不会受到质难。”[42]也就是说，这种自由裁量权是具有合法性的，是符合人民利益的，有利于维护社会的公平正义，充分地体现了现代行政法治精神。行政机关自由裁量权的行使可以有效地进行社会治理、提高行政效率。但是，如果对行政机关自由裁量权的行使不加以限制，这种权力就极容易被滥用。“自由裁量权不应是专横的，必须受到合理和法律的限制”，“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”[43]至今，合理行政已经成为绝大多数国家的行政法原则。
合理行政主要有以下几方面的要求：一是符合立法目的。制定法律的主要目的就是为了实现更好的社会治理，维护社会的公平正义，所以自由裁量权的行使必须综合权衡，不能违背立法初衷。二是要求行政行为客观、适度、公正、理性，并且不与常理、常情相悖。如果说行政合法具有直观性、明确性，那么行政合理则具有原则性、模糊性，它依赖行政主体对于公正、衡平的深刻理解。三是利于提高行政效益。行政效益是行政机关以最小（少）的社会利益或行政成本取得最大限度的社会治理效果，这是制定法律和行政管理所追求的价值目标之一。
第三，程序正当。有关程序正当的确立，可以追溯到几个世纪以前英国的自然正义原则。“自然正义有两条最基本的规则：其一，自己不做自己的法官；其二，对争议作出裁决或对相对人作出不利行为，应先听取当事人的意见或申辩。”[44]这两条关于程序正当的原则，对现代正当行政程序有很大的影响，很多国家都确立了回避、听取行政相对人意见、辩论、申述、说明理由等程序制度。程序正当是现代行政与传统行政的主要区别之一，正如美国资深大法官道格拉斯所说：“正是程序显示出法治与专横统治（rule by whim or caprice）的许多不同。”[45]现代行政法治本身蕴含了程序正当之意，程序正当受到了更多的关注。程序正当与实体公正具有同等重要的地位，没有正当的程序，实体公正也是难以实现的。程序正当已经成为衡量现代社会法律制度优劣的重要标志，对社会治理的实现至关重要。
程序正当之所以重要，是因其具有重要价值。一是程序正当本身的价值。这就是美国哈佛大学学者教授罗尔斯所说的“纯粹的程序正义”，“在纯粹的程序正义中，不存在判定正确结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当的遵守，其结果也会是正确或公平的。所以它的一个明确特征是，决定正确结果的程序必须实际地被执行。”[46]“程序本身并不提供特定的实质性主张，它只是在各个参与者既有的价值主张中通过理性方式来确定其一作为商谈结果。”[47]二是通过制约行政权，保障行政相对人的权利。程序正当是实现形式正义的核心，其目的在于为行政权力运行设立严格的法定程序，约束行政行为的任意性，从而保障行政相对人的基本人权，以正当程序确保实体公正。
行政程序正当具有丰富的内涵，具体包括程序公开、顺序法定、确保效率等，它同时还包括行政相对人享有的大量的程序性权利，如辩论权、申述权、听证权等，尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会。
第四，高效便民。高效便民是指行政机关要提高行政效率，最大限度地为人民群众提供方便，以较少的投入实现良好的社会治理。高效便民是建构现代服务型政府的必然要求，行政活动应以提供高效、优质、便利的公共服务为目标。高效便民直接关系到人民群众的利益和社会公共利益的实现程度。如果行政机关服务行政的观念淡薄，行政效率低下，或者是行政不作为、乱作为，不予人民群众方便，让人民群众“门难进、事难办”，就与高效便民的服务政府建设背道而驰，会严重损害政府形象与公信力，难以实现社会治理。
高效便民首先是行政机关及其公务人员应有较强的服务意识，树立全心全意为人民服务的思想，一切行为都要以为民服务为出发点，做好人民群众的勤务员，行政机关自己能解决的事项绝不要求人民群众去做。其次，要改进服务质量，简化办事流程，尽可能地采用更加方便的方式为民服务，现代政府通常采用建设综合型、集约型政务中心集中办理行政审批、公共服务事项等措施，或者采用现代化的办公设备或方式提供服务以提高服务效率，让人民群众切实体会到政府服务的便捷、舒适。最后，行政机关必须积极履行服务职责。高效便民必然要求行政机关及其公务人员勇于负责、敢于担当，避免行政不作为、乱作为，不得拖延懈怠，推诿塞责。积极履行服务职责还必须严格遵守办事期限，为保证行政服务的效率，法律一般都规定了行政行为的期限，若逾期作出行政行为则既不高效，又违法。
第五，诚实守信。“诚信原则作为法律原则肇始于罗马法，其基本含义是，要求当事人在民事活动中诚实善意行使权利履行义务，亦即在缔约时，诚信不欺。”[48]诚实守信是市场经济活动和民商事法律的重要原则，被称为“帝王条款”。但是，随着政府权力的扩张，政府不守法、不讲诚信的频现，政府行政也越来越需要诚实守信的约束。诚实守信已经成为行政的一项基本准则，它是建构法治政府的必然要求，现代行政法治天然地蕴含着政府守法诚信，“诚信价值作为若干价值中的一个，其对行政法治所能起到的作用是其他价值无法取代的。”[49]诚实守信的最大价值就在于使政府及其公务人员自觉地遵守法律和社会普遍的行为规则，做到依法办事，提升政府的公信力。
诚信问题关涉政务、商务、社会、司法等多个方面，如果行政主体失信，将影响政令畅通，导致民众对行政主体不信任，久之将严重动摇执政党和行政主体的群众基础。公权力的失信常因违法不究、执法不严等“不作为”行为，或者滥用职权、权力腐败等“乱作为”行为造成。政府诚信的建构首先是要树立诚实信用的理念，要坚决摒弃传统的官本位思想，正确认识政府与公民的关系，严格遵守政府与公民之间的“社会契约”，以为民服务为宗旨，做到言必信、行必果。其次，诚实守信不可仅停留在道德层面，强调公权力与公民之间的“社会契约”，还要明确行政主体职责，用制度建设信用、保障诚信，才是根本的解决之道。
第六，信息公开。法治政府是开放透明的政府，建构法治政府必然要求行政信息公开。为提高行政主体行政行为的透明度，借助公民和社会的监督力量保障依法行政，行政主体应向公民、法人和其他组织依法公开信息。行政主体信息公开分为主动公开和依申请公开两种，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息除外，其他信息均应依法公开。“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”[50]要以便于人民群众知晓、理解的方式公开，如允许人民群众旁听政府会议，允许人民群众查阅政府信息；还应广泛运用各类信息媒介，善于运用传统传媒和互联网络等新的信息传递方式，如通过电视报道、转播，利用微信、微博、手机新闻等方式公开信息，以便公众申请、咨询、查阅。
行政信息公开的最大价值是有助于平衡行政权力与公民权利，平衡两者间的关系是建构法治政府核心内容。“行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约，”[51]行政信息公开，社会各界就可以对政府进行有力的监督，减少行政权力滥用的可能，促使行政权力规范运行。另一方面，信息公开是保护公民知情权、参与权的需要，公民知晓政府信息、参与行政是由我国人民民主制度决定的，有利于公民监督行政、维护自身的合法权利。所以，信息公开在规范行政权的同时保护了公民合法权利，实现两者间的平衡。此外，信息公开还有利于我国社会主义民主政治的建设、促进社会主义市场经济健康有序发展、提升政府形象和公信力等。
第七，权责统一。权利与义务统一、职权与职责统一是依法行政的基本原则，现代政府没有无义务的权力，也没有无责任的权力。权责统一的重心在于责任，建构法治政府的关键在于规范行政权力，权责统一是以责任来制约行政权力。行政权力属于公权，有“至善”的价值，同时也必须警惕其“作恶”。“权力有作恶的滥用的自然本性：这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[52]这是由权力天然具有很强的扩张性决定的。“公共权力的私掌又有可能使其失去控制，而异化为危害社会的强权力量，”[53]从而走向“至善”的对立面而“作恶”，不能维护社会的公平正义和保护人民权利。所以，“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶……虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险降到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险。”[54]这正如美国学者梅里亚姆所说的，“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它主人的事务，相反，必须对它施加限制。”[55]所以，行政机关必须做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权必赔偿，以控制权力滥用，使权力行使更加规范、合法，符合社会公共利益和公民利益。
第八，行政救济。所谓行政救济是指行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权利造成损害时给予补救的制度。对权利的救济符合法治精神，是对依法行政的基本要求。“依法行政的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善，加强对权利的救济是依法行政的根本保障。”[56]违法或不当的行政行为对行政相对人造成损害的，必须提供有效的救济，承担相应的责任。这是由权利的本质属性与地位决定的，政府的目的在于最大限度地保障公民权利的实现。“对侵犯公民权利的行为是否实施救济及相关制度是否完善，是社会文明程度与进步水平的标志之一。”[57]随着我国法治建设和社会文明的不断进步，行政救济机制也在不断地健全，救济的范围、方式在不断地完善，力度越来越大。《纲要》再次强调，健全依法化解纠纷的机制，加强行政复议工作、完善行政复议制度、改革行政复议体制、整合行政复议职责，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度，改革信访工作制度、把信访纳入法治化轨道等，为人民群众提供更多、更加畅通的行政救济渠道。此外，行政机关还建立了“主动纠错”的行政监督机制，要求被监督机关定期梳理、公布行政执法依据，建立行政执法岗位责任制度，严格追究失职、渎职行为的法律责任，并及时发现和纠正违法或者不适当的行政行为，以保证权利及时得到有效的救济。
三、建构法治政府的逻辑归宿——法治政府
建构法治政府的过程就是把法治政府内涵具体化且运用于实践的过程，并不是单纯地将其行为模式“法制化”。法治政府是中国政府施政的基本准则，是行政主体依法行政的终极目标。这个目标不仅存在于理念层面，还应当由有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、责任政府、效能政府等外在表现形式得以体现，这些形式分别从不同的角度展现出法治政府的特质。
第一，法治政府从规模、职能、权力界限上讲是有限政府。有限政府是对过去人治之下的无限政府的扬弃，因为无限政府的规模、职能、权力等都在不断地扩张，政府行为不能受到有效的制约；无限政府必然会喧宾夺主，将自己变成主人，视人民为仆人，与人民主权原则相违背，所以最终被历史淘汰，而法治政府成了政府发展的必然逻辑。其一，政府的规模不能过大，应当尽可能建立一个“小政府”。政府机构和人员是有限的，政府机构和人员的设置尽可能的少，只要能够实现有效的社会治理即可。如果政府机构和人员过多，出现内部分化的可能性较大，难以协调，行政效率亦难以保证，并且增加行政成本和社会的负担。其二，政府的职能不应过多，应当有所为而有所不为。政府职能有限即职能科学，正确处理好政府与市场的关系，政府这只“有形之手”要伸缩有度。“有限政府在处理自身与市场的关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府是有限政府的基础，作为扩展秩序的市场延伸到哪里，政府范围就应该收缩到哪里。”[58]其三，有限政府最关键的是权力有限，政府的权力、运行方式等受法律的限制，受相对人权利的限制，受立法权、司法权等其他权力的限制以及社会力量的监督，必须在法律规定的范围内活动，否则即为无效或非法。
第二，法治政府从职能定位上讲是服务政府。“服务政府是指以广大人民的意志和利益为出发点，在法定职权和程序范围内，为公民和社会提供尽可能全面和良好的服务的政府。”[59]服务政府并不是近来才有的，从政府产生的时候就决定了政府只是为民服务的，“它必须考虑权利的本来所有者的要求和愿望，并根据这种要求和愿望提供公共服务。”[60]如美国学者詹姆斯·安德森所说，“政府的任务是服务和增进公共利益。”[61]所以，服务才是政府的本职工作，服务政府建设是政府本职的回归。服务政府建设折射出我国政府与公民关系的变化，政府治理模式的转变，政府职能的转变。
政府应将服务政府内化于心、外化于行。在行政理念上，行政主体以宪法、法律为依据，坚持以为人民服务为宗旨，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提供公共服务为主要目的，以公众的需求为出发点，以公众的意志为根本导向。党的十八届三中全会尤其强调，相对于市场而言，政府在经济活动中的职能主要是服务性的，应加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。[62]在行政行为上，应全面履行政府职能，促进经济社会健康发展，为广大人民群众提供更多、更好的公共产品和公共服务，最大限度地为人民群众谋福利，维护社会稳定与秩序。
第三，法治政府在运行过程上体现为阳光政府。阳光政府要求行政公开、透明，让公民知晓、参与政务。阳光政府从根本上说是由人民主权决定的，人民是国家的主人，“公民有权知道其应该知道的信息，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是有关国家政务信息的权利。”[63]因此，政府信息必须向社会公开，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私除外。此外，阳光政府是公民行政参与权的需要。现代行政是参与式行政，公民在行政管理的全过程中都有参与的权利，公民参与行政的程度是评价政府民主法治的重要指标，公民参与行政的程度越高越能体现政府的民主性；而缺少公众的有效参与是不可能实现良好的社会治理的，同时行政权力得不到公众有效的监督也会发生异化。
阳光政府要求行政主体的行为和权力行使要达到一种公开透明的状态，行政主体需依法保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和救济权，除依法应当主动公开的信息外，对于利害关系人依法申请要求公开的信息，应当迅速、有效地作出回应，只要符合条件就应该及时公开。政府应大力推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。作出重大行政决策或者决定，必须要广泛听取和征求社会公众特别是利害关系人的意见。行政过程应在事前公开职权依据、内容，事中公开决定过程，事后公开决定结论。同时，政府还须创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。
第四，法治政府从政府的精神基础和对人民的态度上讲是诚信政府。诚信政府是政府出于精神自觉，主动以诚信自律的政府，其目的是基于内心的自觉最大限度地为人民提供优质便利的服务。“政府遵循诚信原则完全是出于执政主体的自愿，不是被迫的，也不是为了政府的脸面或官员的面子，而是一种政治道义，是执政党执政为民宗旨的体现，因而是真心诚意的、完全彻底的。”[64]“诚信政府以主动的姿态，宽容的意识，公平的理念建构一系列自我约束的机制，”[65]规范行政立法、行政执法、行政决策等权力行为，确保行政合法性和最大限度行政合理性。在对待人民的态度上，诚信政府要像对待自己一样对待人民，像保护自己的权利一样去保护人民的利益，要做到公开透明、诚实不欺、恪守信用；政府作出任何行政行为，特别是影响人民利益的行为必须是出于善意的，才能取信于民。行政行为一经做出，非经法定的事由和法定程序，不得随意撤销、更改或废止，言出必行，勇于承担责任。
第五，法治政府在运行结果上体现为责任政府。法治政府的重要维度之一就是责任政府。责任表现为政府职责和违法行政或者不履行职责的责任两个方面。政府之所以产生，是因为人民寄希望于政府承担提供公共产品和公共服务的职责，在这种情况下，政府必须要对人民负责，否则人民不会继续授予政府社会治理的权力。所以，政府的首要职责就是坚定地代表和维护广大人民群众的权利。“在实际工作中，始终将人民的利益放在首位，做全体人民根本利益的维护者和代表者，才能称得上是负责任的政府。”[66]如果政府不积极履行职责或者行政乱作为，那么就必须承担相应的责任。“在法治社会中，责任是法律的必然，责任是法律的生命，”[67]责任政府是法治政府的应然之义，法治政府不允许有权无责。政府不承担责任，行政权力就得不到监督，行政违法就得不到追究，法治政府也就难以建立。因此，行政主体必须依法承担法定义务和责任，不能依法履行法定职责或者违法行使职权应当承担相应的道义责任、政治责任和法律责任。总之，责任政府体现出政府对社会、对人民的一种担当，只有政府勇于承担责任，人民权利才有保障，社会治理才能实现。
第六，法治政府从运行效率和效果上体现为效能政府。行政效能是对政府社会治理提出的更高的要求，它是效率与效果的综合体，效能政府应是社会治理既有较高的效率又有较好的社会效益的政府。由于政府在经济社会发展中起管理、引导、协调作用，政府效能的高低直接影响经济社会的发展速度与质量，直接反映出社会治理的实现程度，提高行政效能是现代政府所追求的共同目标。效能政府具体表现为：一是政府职能科学。政府应处理好纵向、横向机构之间的职权、职责分工，机构设置应精干、科学、规范，避免多头管理和无人管理弊端，提高管理的效果与质量；处理好政府与市场的关系，政府要发挥好监管和宏观调控的作用，应充分地尊重市场在资源配置中的决定性作用，发挥市场和社会的自主性。二是规范行政权力。行政权力对政府效能是一把“双刃剑”，行政权力科学设置，充分地、规范地行使有利于政府效能的提升；相反，行政权力不作为、乱作为就会大大地降低政府效能。三是遵守法定时限。提升行政效率，遵守时限非常重要；法律规定行政行为从开始到结束的时限就是为了防止行政不作为、慢作为、乱作为，以提高行政效率。四是提升社会治理的效益。政府的一切行政行为必须有利于经济社会的发展，能够满足人民群众对经济社会发展的需要，最大限度地为人民群众提供公共产品与服务。