第一章　实施措施的统计分析

一、研究数据的检索和处理

（一）研究数据的检索

1.研究数据的来源。本项目研究《政府信息公开条例》[1]（以下简称《条例》）的实施情况。从文本研究角度来讲，就可以《条例》颁布后中央和地方各级人民政府及其职能部门，以及公用单位的实施行为为研究对象。如果能对所有行政机关及公用事业单位的实施行为逐一进行调查和统计，则研究对象是最为全面的。但是，课题组没有开展这项调查，理由如下：第一，调查时间和精力的限制。调查全部行政机关和公用事业单位实施《条例》的情况，所需要耗费的时间会超过课题的研究时间。同时，如此调查所需的人力也是课题组无法承担的。第二，调查的准确性难以保证。行政机关实施《条例》的各种行为文本，并非均会上传至网络或对外公布。如果聘用非专业调查人员开展这种调查，则很难保证研究对象的完整性和准确性。第三，有可供替代的方法。北大法宝V5数据库（http://www.pkulaw.cn/）建立的法律规范及规范性文件的数据库，以比较完整和准确的特点而为学界同人所认可。课题组通过北大法宝V5数据库检索，可以获得所需的主要信息。因此，课题组在确定研究对象后，使用北大法宝V5数据库，通过关键词检索的方式以获得研究对象的数据。

2. 检索关键词的确定。课题组在检索时使用的关键词有两个：“政府信息公开”和“政务公开”。行政机关实施《条例》时普遍使用“政府信息公开”这一术语，因而该术语是课题组使用的检索关键词之一。除此之外，“政务公开”也被作为检索关键词使用。这是因为，我国最早建立行政公开制度时使用的是“政务公开”一词，如2000年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》[2]和2005年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》[3]。“政务公开”的使用不仅早于“政府信息公开”，而且在《条例》出台后仍然在使用，如2011年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》[4]等。因此，行政机关在实施《条例》时也常以“政务公开”为核心语汇。

3. 检索结果及数据筛选。课题组于2015年3月26日14时15分以“政府信息公开”为关键词进行了检索，获得国务院所属机构实施数据411条，地方行政机关实施数据2598条，共计3009条。2015年6月3日21时15分以“政务公开”为关键词进行了检索，获得国务院所属机构实施数据98条，地方行政机关实施数据1675条，共计1773条。两项相加，检索到数据4782条。

在检索到的上述实施数据中，有部分是重复数据，还有部分是在《条例》颁布之前有关政府信息公开的数据。本课题所研究的是《条例》的实施情况。《条例》于2007年1月17日颁布，于2008年5月1日开始实施。行政行为的生效时间因行政机关和相对人而有所不同。行政行为对相对人的生效时间往往有特别规定，对行政机关的生效时间则为公布或颁布之日。[5]为此，课题组以2007年1月17日为筛选实施数据的时间点。这样，如四川省达州市于2007年9月26日公布的《达州市政府信息公开办法》[6]之类的数据，也在课题组的筛选范围之内。课题组通过排除重复的数据和在《条例》颁布之前的数据，共获得研究对象数据4032条。

4. 研究数据的说明。课题组在研究中发现，有的实施数据，如重庆市渝中区人民政府于2009年11月9日公布的《重庆市渝中区政府信息主动公开制度》等5项专项制度[7]，并不在课题组所检索到的数据范围之内。课题组在北大法宝V5数据库多次检索，仍无结果，原因在于北大法宝V5数据库并未收录该数据，所收录数据并不完整。经过讨论，课题组仍决定以从北大法宝V5数据库检索到的数据作为分析对象，理由如下：第一，任何数据库几乎都是有局限性的，都难以穷尽所有数据。北大法宝V5数据库所收录的数据尽管有遗漏但仍具有权威性，所收录数据尽管不完整但已具有充分性。第二，我们选择的数据库尽管存在数据遗漏问题，但我们的研究方法仍然是科学的。实证研究的要求之一是研究过程必须是可复制的。从公开的数据库中获取研究数据，是满足可重复性的必要途径。比较当前我国的各类法律数据库，北大法宝V5数据库具有广泛的认可度。从该数据库中检索研究数据能够保证我们实证研究的科学性。第三，以现有数据进行研究仍能在整体上得出比较准确的结论。经过不断检测，我们发现北大法宝V5数据库所收录的数据已经比较全面，少数疏漏并不影响我们对《条例》实施状况的整体判断。退一步讲，我们可以把所检索到的数据看作随机数据。按照随机数据进行分析，也是可行的。

（二）研究数据的处理

1. 研究数据的归类。经过初步的阅读，课题组发现各研究数据往往存在彼此不同的信息，如发布时间、发布机关、法律位阶以及内容等方面的差异。基于这些差异，可以对有关研究数据进行归类，以便从各种不同角度观察《条例》的实施情况。例如，根据发布时间的不同可以观察《条例》在各年度的实施趋势，根据发布机关的不同可以观察哪些中央机关、哪些省级行政机关实施《条例》更为积极，根据研究数据法律位阶的不同和内容上的差异，可以观察实施《条例》的举措及力度。

2. 指标的设定和表格的设计。研究数据的差异性或特性，为归类提供了可能，形成了统计指标，从而实现了对数据的表格化处理和加工。具体而言，我们设计的指标包括四项：发布机关、发布时间、法律位阶和内容类型。

发布机关，原则上系发布数据文件的行政机关。如果数据文件的发布机关为某行政机关的办公室、政务信息公开领导小组、政务公开领导小组或信息化工作领导小组，则我们将该办公室、领导小组所在的行政机关确定为发布机关。

发布时间，系数据文件的发布而非实施时间。数据文件的发布，即代表发布机关已经启动了《条例》的实施工作。

法律位阶，分为条例（地方性法规）、规章、规范性文件和非规则类四大类。凡符合《立法法》[8]和《规章制定程序条例》[9]，能被界定为条例和规章的，均如实标志它们的属性。凡不属于条例和规章，但具有普遍性法律约束力的数据文件，我们标志为规范性文件。有关政府信息公开工作安排的数据文件，不具有普遍性法律约束力，则标志为非规则类。

内容类型，包括综合性实施制度、专项制度、工作方案、工作总结和工作落实五大类数据文件。其中，综合性实施制度是指比较全面地规定政府信息公开事项的规章或规范性文件。一般而言，综合性实施制度包含《条例》所确定的总则，实施机关，主动公开的范围、方式和程序，依申请公开的条件、程序和方式，以及监督和保障这几大部分的内容。专项制度是指专门规定政府信息公开某一特定制度的规范性文件。专项制度可以专门规定主动公开制度，也可以专门规定依申请公开制度或保密制度、年报制度以及考评制度。专项制度在规定政府信息公开的特定制度之外，一般不再规定政府信息公开的其他制度。工作方案是行政机关为实施《条例》所发布的带有规则性质的工作计划或工作要求，如《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》[10]。工作总结是行政机关依照《条例》第31条的规定发布的，本行政机关的政府信息公开工作年度报告。在研究数据中，我们只是把年度报告归为工作总结，没有把开展政府信息公开工作中的其他总结性文件归为工作总结。工作落实是行政机关实施《条例》的具体工作措施，不具有设定规则的性质。工作落实包括成立有关政府信息公开的工作机构及确定或调整该工作机构的组成人员、命名示范点、开展考核评估工作及公布相关结果、表彰先进单位或先进个人、要求统计报送相关信息、启用相关机构印章、开展培训工作、自查和督查、聘任社会监督员、实施准备工作、开展活动和学习署名文章等内容。

根据设定的指标，课题组对所有研究数据进行了全面统计，并制作了工作表格，如下所示：