四、研究思路及基本框架

在现代公共财政体系中，地方政府在享有自行发债“权利（力）”以满足不断紧缺的财政支出需求的同时也必须独立承担偿还“责任”，这既是法治政府的基本要求，也是市场经济条件下地方政府发挥经济调控职能的客观要求。然而，囿于我国地方政府举债权长期“隐性化”“多元化”“不受拘束”的特点，地方政府在享受债务带来的融资福利的同时，却不能很好地承担其对债权人、对社区居民以及公共服务中的相应责任，实践中，地方政府盲目举债、反复举债、投资质效低、公共产品供给不足、债务违约等行为层出不穷。基于此，以地方政府债务增长所面临的风险隐患为背景，以我国地方政府举债行为失范为问题起点，以实现信用评级高的、负责任的、可持续发展的地方政府财政为目标，探寻地方政府性债务的治理过程中存在的追责难题，并在此基础上建立起责任明晰、机制健全、约束有效的法治化治理体系，是本书研究的逻辑起点和落脚点。

围绕这些研究目标和基本思路，本书拟重点关注地方财政部门在债务的决策、债务的发行、债务的使用以及债务的偿还等多个阶段所须承担的公共责任和具体职责，深入剖析财政权力与财政责任的内在统一关系，在回应现阶段我国地方政府举债行为失范、地方政府性债务风险突出等问题的基础上，旨在建立“权责统一”的财政内外治理法律规范。本书拟按照以下分析框架铺设研究的重心和问题。

第一章：地方政府债务的界定及政府责任的衍生。地方政府债务的非理性增长所带来的风险隐患是本书的逻辑起点，在防范和治理地方政府债务风险的过程中，贯穿于始终的是权责统一理念，为此，以责任理念、责任机制的建设来推动地方政府债务的治理是这一部分提出的重要命题。这一部分拟在统计和合理数据分析的基础上，研究目前中国地方政府债务风险的性状，并在此基础上以地方政府财政责任的界定为切入点，探讨地方政府债务治理与责任承担之间的关联。

第二章：强化地方政府举债行为法律责任的理论依据。在地方政府债务的治理体系中，地方政府缘何担责，其承担责任的重要性和必要性何在，是这一部分重点探讨的问题。这一部分主要为本书选择以责任视野为切入点提供理论依据，利用政治学理论、经济学理论、法学理论等多个理论工具，为后文从财政责任立法规则的视角分析地方政府债务风险治理奠定基础。

第三章：我国地方政府性债务的历史沿革与现状考察。自新中国成立以来，地方政府性债务的发展经历了孕育、起步、初创、成长、爆发到规范六个阶段，地方政府举债在保增长、促民生方面发挥了重要作用，但由此产生的风险和问题也不容忽视。这一部分尝试勾勒地方政府举债的发展脉络，通过观察制度变迁与中国地方政府性债务的增长之间的关系，分析近年来我国地方政府债务治理的主要措施及实践效果，揭示地方政府债务的发展规律以及影响成因，进而为后续的法治化治理提供重要参考依据。

第四章：国外地方政府性债务治理中的财政责任约束及其启示。为了对地方政府债务形成有效管理，有效化解公共财政危机，各国在治理地方政府债务风险的过程中分别采取了市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理等四种法律和政策手段，并通过直接或间接地进行财政责任立法来为地方政府债务的治理建立系统、规范的约束机制。这一部分旨在对主要发达国家、发展中国家的财政责任立法进行分析，全面揭示在这些国家的法律框架内业已形成的责任规则体系，分析这些国家在责任机制建设方面的异同，并为我国提供启示。

第五章：我国地方政府性债务责任的制度现状及其主要问题。我国地方政府的财政责任立法，总体上经历了一个从法外到法内、从间接立法到直接立法的过程，《预算法》的修订为有效规制地方政府债务提供了初步的责任框架。然而，由于路径依赖的影响以及新法存在的不完善因素，我国地方政府财政责任机制与理想实施之间还存在较大距离。这一部分主要厘清我国地方政府债务治理立法的发展脉络，找出现行地方政府财政责任立法在治理地方债务问题上的缺陷与不足。

第六章：我国地方政府性债务的责任法制架构。地方政府债务治理财政责任立法的前行脉络为何是本书研究的落脚点，这一部分拟在全面分析地方政府债务风险产生及演进机制的基础上，提出我国地方政府债务风险治理的基本思路和具体对策。本书认为，我国地方债务治理财政责任法律制度的构建路径应当从三个方面着手：（1）宏观层面，在立法模式上，应当实现由地方政府财政责任的融合型立法向专门性立法的转型，在立法路径上，应努力推动地方政府债务立法与财政责任立法的有机统一。（2）中观层面，应当不断强化责任意识和观念，合理确定我国地方政府债务治理的理念和原则。（3）微观层面，应当明确责任主体和行为要件，从事前预警控制、事中监督矫正、事后责任追究三个层面完善地方债务责任制度。