第一章 学生资助：一项富有人本关怀的财政政策
第一节 我国高等教育学生资助的渊源
一、历史渊源
中国高等教育学生资助政策的变革与国家社会经济的发展紧密相连。建国初期，百废待兴的经济建设需要大量高端人才，政府考虑到当时总体的收入水平，并受到苏联高等教育理念的影响，至改革开放之前，中国采用的都是“免学费”政策，而且政府还提供人民助学金以承担学生生活费用，可以说这一时期内学生资助政策总体上覆盖到高等教育的整体。“免费+助学金”的学生资助政策在全国范围内实施，并构成我国高等教育体制的重要组成部分。[1]这一政策虽然在资助形式上显得单一，但却体现了国家在非常拮据的财政力量下对高等教育的重视，以及社会主义国家对于人人平等理念的追求。在这个资助政策的支持下，中国的高等教育重新起步，越来越多的平民百姓可以没有后顾之忧地走向求学之路。
改革开放为国家经济领域注入了崭新的市场活力，市场思维与市场机制开始融入各行各业，市场改革成为一种时代的趋势，在教育市场改革的浪潮中，高等教育首当其冲。“免费+助学金制度”在建国伊始对我国的高等教育起到了不容忽略的推动作用，体现了教育公平，然而在中国经济体制改革的背景下，商品经济与学生资助“大锅饭”属性格格不入。“效率”、“竞争”等市场理念逐步主导了高等教育的改革方向：首先，高校开始招收“委培生”和“自费生”，扩充了财政预算外的高等教育名额；其次在多种办学模式并存的前提下，逐步调整传统的学生资助政策，一边提高学生资助总额，一边改革资助结构，即降“助”增“奖”，通过提高奖学金力度发挥学生资助在高等教育育人功能的作用；最后就是资助理念的转变，从过去的平均主义、高等教育“大锅饭”，向竞争为主、效率优先、兼顾公平的理念转变。[2]
1987年7月国家教育委员会、财政部共同颁布《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》，增设“奖学金”的资助政策改革，不单单是中国高等教育学生资助模式的发展，更体现了政府乃至国民对于高等教育运行模式的观念转变，公众更加认可高等教育是国家对人力资本的一种投入，而这种投入是以高效产出为考核目标的，因此与义务教育等其他教育阶段有所不同，高等教育的资源分配最先引入了竞争意识，在学生资助方面则体现为以考查学生学习成果为依据的奖学金比例提升，越努力学习，成绩越好，越能获得更多的资助，这是中国高等教育学生资助迈出的重要一步。
同年，国家助学贷款制度也随着《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》的颁布建立起来，高等教育的成本分担开始体现更多的市场思维，“谁受益、谁负担”。尽管学生资助的财政投入没有明显提升，但是由于资助理念和形式的改变，资助惠及了更广泛的群体，自此，“奖学金+学生贷款”的资助体系使得我国高等教育学生资助发展开始顺应市场经济的要求，并渐渐向国际靠拢。[3]
市场逻辑渗透到高等教育经济发展模式，“收费”替代了“免费”，1997年全国高校均实行缴费上学制度，标志着中国高校“免费时代”的终结。[4]中国高等教育面临着教育资源严重不足、区域发展不平衡、教育机会不均等一系列难点、重点问题，发展模式的改革寄托了结构调整和解决问题的希望。学费制的开启，极大程度上扩充了原本紧张的财政资源，奠定了高等教育规模化发展的基础，而事实也正是如此，学费改革与扩招并行，触发了中国高等教育高速发展的二十年。然而事物的利弊总是相生相随，教育成本的分担给受教育对象及其家庭附加了更多的经济压力，除了应付日益上涨的学费，还要克服不断攀升的生活开支。传统学生资助单一的助、奖模式无法面对复杂的新形势，资助金额与学费标准难以匹配，学生资助在理念革新的同时开始新一轮政策调整。国家及政府自1994年开始，尝试推进勤工助学、“绿色通道”等新类型资助形式，同时坚持助、奖、贷为主体的“多元混合资助”模式，普及国家助学贷款、引入生源地助学贷款等措施，进一步加强国家与地方政府分级管理、分级承担的多元混合资助管理模式，以实现家庭经济困难学生顺利完成学业，维护教育公平和社会公平的目标。2007年国发13号文发布，标志着中国高校资助完成了从单一形式至多种机制并存，到最终资助体系建成的历程。见表2.1。
表2.1 高等教育学生资助多元混合模式在我国的发展
续 表
二、政策渊源
如前所述，目前中国高等教育学生资助体系包括“奖、勤、助、贷、减（免）、补”等形式，建立了以困难补助为基础，以奖学金和助学贷款为主体，以勤工助学、学费减免为补充的混合资助体系。每种资助措施都表达了国家对于学生资助不同的关注点与着力点，但总体而言无一不体现着国家对经济困难学生的政策关怀。
2007年国务院关于学生资助政策体系的建立意见明确了学生资助的指导思想、重要地位以及强大功能，[5]《意见》同时明确资助体系的主要目标和原则，肯定多元混合资助的发展道路，提出资助资金的多渠道来源，确立具体资助形式等。作为综合政策文件，其奠定了我国高校资助体系建立的政策基石，明确了中国高校资助体系的重要地位和总体思路。
在《意见》的统领要求下，教育部、财政部在2007年集中出台了一系列细化政策文件。[6]这些文件以通知的形式，进一步细化完善了国发13号文的统领性要求，使得高等教育学生资助体系在实践层面具备更加详细的政策依据，也提高了高校资助体系的操作性、准确性和实效性。据统计，2007年至今，以教育部、财政部为主的各相关部门就高校资助体系政策的完善，推出七项措施，共计33份文件，见表2.2。
表2.2 2007年后高校资助体系相关政策统计表
三、法律渊源
我国的法律渊源主要指宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、自治法规、经济特区的经济法规、国际条约与协定等制定法形式。按图索骥，高等教育学生资助体系在我国各级法律渊源中亦有迹可循。
《中华人民共和国宪法》第四十六条赋予中国公民受教育的权利和义务，这是各项教育法律法规立足的根本依据。宪法以国家根本大法的形式，从国家职责层面界定了政府对教育事业的义务，也从职能层面赋予了政府维护教育公平的权利，如为政府通过学生资助这一措施确保家庭经济困难学生受到教育确立上位法依据。《中华人民共和国高等教育法》第九条、第四十二条、第五十四条、第五十五条及第五十六条规定明确了国家帮扶家庭经济困难学生接受高等教育的义务，明确资助形式包括奖学金、贷学金、助学金、学费减免、勤工助学等，为相关法律主体的权利义务确立了依据[7]。高校资助的具体法律规定还主要体现在《教育法》中：该法第三十六条具体阐释受教育者享有平等受教育权利的具体范围，即受教育的全过程[8]，第三十七条确立学生资助的对象以及政府对学生提供资助的法律依据[9]。为落实国家宪法、教育法对高校学生受资助权利和义务的原则性规定，地方各级政府以通知、办法、条例等具体形式，对高校资助工作在本辖区的实施制定了地方政府规章，进一步明确了工作指南和操作依据。以上海市为例，在奖助学金方面市财政局、教委共同制定了《上海市普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金实施细则》等7项地方部门规章，针对助学贷款颁布《上海市高等学校毕业生学费补偿和国家助学贷款代偿办法》，并配套国家资助政策制定其他相关地方规章。[10]