矿产资源收益分配问题的立法案例[1]

王继军[2]　赵大为[3]

摘　要：山西省是国务院确定的“国家级资源转型综改试验区”，本案例通过对山西省煤炭资源收益分配中存在的问题及法律原因的分析，引申至全国矿产资源收益分配中存在的问题，最终为修改完善我国《矿产资源法》提出立法建议。本案例包括三方面的内容：（1）山西省煤炭资源与全国矿产资源收益分配中存在的不合理问题。（2）对矿产资源收益分配不合理问题的法理分析。（3）修改《矿产资源法》的立法建议。

关键词：矿产资源收益分配问题　矿产资源法　立法建议

引言

我国《宪法》《物权法》《矿产资源法》明确规定，矿产资源归国家所有，即全民所有，并实行使用人有偿取得制度。但是通过2013年中央和山西省地方政府“财政报告”“国民经济和社会发展统计公报”可以发现，在国家财政收入中，国家（全体人民）作为矿产资源所有者，其收益几乎等于零，国家仅以管理者的身份收取了少量税费。这一问题的存在，不仅严重侵犯了全国人民对矿产资源的收益权，而且削弱了政府的宏观调控能力和环境生态治理能力，加剧了社会分配不公的矛盾以及政府提高各项公共和社会保障事业水平的能力。究其原因，正如习近平总书记在党的十八届三中全会上对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所作的说明中指出的那样：“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”解决问题“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”。因此，从经济法律的角度重新审视矿产资源的收益分配制度，对于修改和完善《矿产资源法》具有十分重要的意义。

一、矿产资源收益分配中存在的不合理问题

（一）矿产资源税费收入与矿产资源营业销售收入的巨大差别

1.2013年山西煤炭税费收入与煤炭主营收入的巨大差别

2013年山西省煤炭主营收入7341.4亿元，但是作为主要靠煤炭产业和煤炭相关产业支撑的山西省财政，煤炭税费收入仅有277.39亿元（其中有193.61亿元为中央财政转移支付的煤炭可持续发展基金，2014年起停止），仅占煤炭主营收入的3.78%。

2.2013年全国矿产资源税费收入与矿产资源销售收入的巨大差别

2013年全国矿产资源税费收入2030.18亿元，矿产资源销售收入31310.05亿元，缴纳税费仅占销售收入的6.5%。

（二）矿产资源税费收入（收益）占财政收入的比例

1.2013年山西省矿产资源税费收入（收益）占山西省财政收入的比例

2013年山西省财政收入1700.22亿元，其中资源税51.65亿元，资源费32.13亿元，矿产资源税费仅占当年财政收入的4.92%；加上中央转移支付的193.61亿元煤炭可持续发展基金（2014年起停止收取）也仅占当年财政收入的16.31%。

2.2013年全国矿产资源税费收入（收益）占全国财政收入的比例

2013年全国财政收入129143亿元，全国与矿产资源有关的税费收入共计2030.18亿元，仅占全国财政收入的1.57%。

（三）矿产资源财政收入与土地资源财政收入占财政总收入的反差

1.2013年山西省矿产资源财政收入与土地财政收入占财政的反差

2013年山西省财政收入1700.22亿元，其中矿产资源收益277.39亿元，分别占山西省财政收入的4.93%和16.31%；土地出让金和税费收入567.46亿元，占山西省财政收入的33.38%。

2.2013年全国矿产资源财政收入与土地财政收入的反差

2013年全国财政收入129143亿元，其中矿产资源财政收入2030.18亿元，占全国财政收入的1.57%；土地出让金收入39073亿元，占全国财政收入的30.26%。

（四）小结

矿产资源与土地资源同样是自然资源，而矿产资源是不能再生重复利用的资源，土地资源是可以重复利用的资源，为什么国家对矿产资源的收益仅占财政收入的1.57%，土地资源的收益却占到财政收入的30.26%。国家出让矿产资源所有权的收益，为什么远远低于出让土地资源使用权的收益?为什么矿产资源只收取了政府的税费，而没有收取全体人民（国家）作为所有者的收益，这显然是有悖于产权法律制度的不合理的问题。

二、矿产资源收益分配不合理原因的法理分析

以上问题的存在，正如习近平总书记在党的十八届三中全会上对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所作的说明中指出的那样：“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”解决问题“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”。形成以上问题的总的原因是，《矿产资源法》“有偿取得”法律制度没有理清国家（全体人民）与政府的关系，没有理清国民经济初次分配和二次分配的法律定位，用政府的税费替代了国家所有者收益。具体原因分析如下：

（一）盲目照搬外国的做法缺乏对中国特色社会主义理论的正确理解

1986年《矿产资源法》确定我国矿产资源实行有偿开采制度，1996年改为探矿权、采矿权有偿取得制度后，《矿产资源法》在“有偿取得”制度方面，始终借鉴了以美国为代表的西方发达国家的矿产资源有偿取得制度，忽略了西方发达国家与我国在矿产资源立法前提方面存在的巨大差异。国外的许多矿产资源所有权依附于土地所有权，即土地所有权人是当然的所有土地之上下矿产资源的所有权人（私有制），而我国是社会主义国家，实行自然资源公有制，矿产资源与土地资源相分离，两种资源均属于全民所有。由于所有制的原因，国外政府只能通过收取一定的税费，而我国作为社会主义国家，实行自然资源的公有制，政府不仅应收取矿产资源的税费来解决管理成本，调节收益差别，还应代表国家（全体人民）收取矿产资源本身的价值，实现所有者的收益权。

（二）对矿产资源在自然资源中的特殊性认识不足

矿产与土地、水、森林等其他自然资源的物理性不同，即矿产资源不能再生，不可重复利用，而其他自然资源可以重复利用，因此将非矿产类资源的保护方式适用于矿产资源的开发利用是完全错误的。国家在非矿产类资源上可以设定使用权，因为无论是实际处分还是法律处分，都不必然导致这些资源的灭失，也不会导致国家对其所有权的丧失；矿产资源则不同，国家设定采矿权后，即意味着相应矿产资源的所有权归采矿权人所有。我国现有法律法规是在以出让矿产资源使用权为名，做出让矿产资源所有权之实，在这个过程中国家放弃了矿产资源所有者的收益权。

（三）没有认识到国家作为管理者和所有者的双重身份

社会主义国家的职能具有双重性，作为社会的管理者时行使的是公共权力，根据管理的需要和管理成本，需要向全社会征收税费；作为全民所有的自然资源代表时，行使的是民事权利，根据需要对全民所有的自然资源，授权政府行使控制（占有）、使用、处分和收益权。只有充分认识到国家在社会管理活动中是行政主体，在经济活动中因对全民所有的自然资源所享有的所有权时是民事主体，有权进行收益，才能正确处理国家税费权与收益权的关系。

（四）忽略了矿产资源收益权是国家所有权的权能之一

所有权包括占有权、使用权、收益权和处分权，我国现行矿产资源法律制度只概括性地强调国家对矿产资源的所有权，却忽视了收益权的实现。在市场经济条件下，所有权中的四项权利是可以相对独立的，可以分属于不同的权利人，而四项权利中的核心是收益权，其他三项权利都是为了实现收益权。

（五）没有体现国家在国民经济中矿产资源民事主体的身份

国家不仅拥有公权力，同时也是矿产等自然资源民事权利的享有者。我国现行的矿产资源法律制度过多地强调了国家的公权力介入，没有体现国家作为矿产资源所有者相应的民事主体身份。目前国家就矿产资源征收的四项主要税费课目，其课税对象和计算方法存在差异，但是无一例外都是运用国家强制公权力而收取，用途也主要是为了补偿国家维护矿产资源开发利用秩序过程中的管理成本支出。国家对矿产资源的所有权不能仅在公权力上得以体现，还要在民事收益权上行使矿产资源国家（全体人民）所有权，这部分收益虽然是国家以民事主体身份获取的，但从这些收益的用途来看，依然没有减少我国国家为全体人民服务的本质属性，因为这些收益并没有被某些个人或集团占有，而是全部上缴国库后，由国家统筹安排用于公共事业。

（六）忽视了国家作为矿产资源所有者的国民收入初次分配权

政府代表国家向开采权人收取各种税费，是参与国民收入的二次分配，以此解决管理成本和调节社会分配的公平，但是二次分配调节必须建立在初次分配相对合理的基础上，全民所有的矿产资源在初次分配时以零对价的方式出让，这显然是严重的不公平，国家即全民的收益权受到严重损害，因此国家必须参与其作为矿产资源所有者的国民收入初次分配。

（七）矿产资源法律制度中国家民事收益权缺位

1.采矿权的法律属性不清

矿产资源法律制度，将矿产资源行政管理和民事权益两权合于采矿权，是矿产资源国家所有者收益权无法实现的重大障碍。《矿产资源法实施细则》中关于采矿权的定义是“在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。”这个定义非常明确地阐明了采矿权所包含的两个权利，一个是采矿权人从行政机关获取的开采矿产资源许可的行为权，另一个是获取矿产品的所有权，前者表现为一种纯粹的行政许可行为，后者则表现为纯粹的民事行为。长期以来，我国将本应独立存在的两权合并为一权，是无法对采矿权的法律属性进行准确界定的症结所在。与土地资源权属相比，土地资源的行政许可权和民事使用权是相分离的，因此我国国家（全体人民）土地所有者的收益有法律制度保证。

2.“有偿开采”“有偿取得”“有偿使用”概念待定

我国最早明确提出矿产资源有偿开采是在1986年的《矿产资源法》，其中第五条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”之后1996年修改后的《矿产资源法》将第五条修改为：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……”这里需要注意的是新旧《矿产资源法》对“有偿”的理解存在以下两方面的差异：第一，依据1986年《矿产资源法》取得的是“有偿开采”，而依据1996年《矿产资源法》取得的是“有偿取得”，一词之差却含义迥然，前者意味着有偿的范围仅限于开采，是对开采行为实行有偿出让，而后者并没有将有偿的范围仅限定于开采行为；第二，1986年《矿产资源法》规定的有偿对象是“矿产资源”，而1996年《矿产资源法》规定的有偿对象是探矿权和采矿权，从资源的有偿转变为权利的有偿，同时却没有对探矿权、采矿权包含的内容作出具体解释，紧接着第五条第二款规定“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”这就容易让人们理解为只要缴纳了涉及采矿行为的资源税和资源补偿费就可以获得采矿权，事实上在法律具体实施过程中采矿权人确实只是缴纳了涉及采矿行为的一系列税费就获得了采矿权，而对于矿产资源本身并没有支付任何对价。

2006年国务院颁布了《国务院关于同意深化煤炭资源有偿取得制度改革试点实施方案的批复》才使人们意识到矿产资源有偿出让的重要性，该批复进一步强化了国家进行矿产资源有偿取得的决心。但是值得注意的是该批复的标题中使用了“有偿使用”的概念，却在具体内容中沿用了《矿产资源法》中的“有偿取得”，二者的区别在于后者是所有权（自物权），而前者属于用益物权（他物权）。此外，批复的标题强调矿产资源有偿使用，但设定的改革目标却是“促进煤炭资源合理有序开发和不断提高煤炭资源回采率”，这一目标与实现矿产资源国家收益权毫无关系。

3.矿产资源税费替代所有者收益形成的怪圈

目前，我国财政税费收入在GDP中的比重远比不上发达国家50%左右的比率，连发展中国家的35%—40%都达不到，仅为30%。尽管如此，全国人民还感到税收比重过高、压力过大，甚至到2013年我国养老金的缺口达到数万亿，竟然要靠延长劳动者退休时间的方式来弥补。国家财政的四大块收入（税、利、债、费）中的利，没有全民所有的矿产资源出让收入，仅是政府以管理者的身份收取的税费。陷入了国民经济发展水平在不断提高，但政府无力提高公共事业和社会保障的能力的怪圈。

三、修改《矿产资源法》的立法建议

（一）完善矿产资源有偿取得制度

我国的矿产资源有偿取得法律制度主要由《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》等行政法规和部门规章组成，这些法律文件都明确规定了国家矿产资源有偿取得法律制度，但是问题在于这一制度只停留在税费层面，没有对国家作为矿产资源的所有者收益权作出规定，没有对国家如何实现矿产资源有偿取得作出具体规定。首先是对采矿权权利划分的偏差导致的收益权损失，如前所述，采矿权包括采矿行为权和矿产品所有权，现行矿产资源有偿取得只是体现在对采矿行为权收取的管理费用，对出让矿产资源本身没有体现有偿，因此国家在完善有偿取得法律制度中，要对采矿权中包含的两种权利分别作出规定，对开采行为权利要收取一定的管理费用，在出让矿产资源本身上也要收取足额的对价，即矿产资源出让价款，而后者才应该是有偿取得和国家矿产资源所有者民事主体身份的主要标志。

（二）建立矿产资源权益金制度

国家矿产资源所有者收益是通过收取一定的出让对价实现，但是出让对价并不能以政府税费的方式来实现，因为出让对价与税费，在征收主体和性质上都存在差异，前者是国家以矿产资源所有者的身份收取的出让收益，后者则是政府以矿业管理者身份征收的管理成本。从国际通行的做法来看，一般矿产资源所有者是通过收取权利金的方式来实现其收益权，因此新矿法也不妨借鉴国际惯例，将国家出让矿产资源所有权的收益称为权益金，规定国家出让矿产资源的储量应当向买受人收取一定数额和比例的权益金。

权益金的计算方式世界不同国家不尽相同，但基本分为三种方式，即从量计征、从价计征和收益计征，三种计征方式各有利弊。但这三种方式都存在相同的严重弊端，就是计征基数都是采挖出的矿产品，而不是矿产资源储量。我们认为，权益金以储量计征更为妥当。首先，从理论上来说，国家出让的是一定范围的矿产资源，即该范围内的所有该种矿产资源储量，以储量收取权益金与国家出让矿产资源所有权更为吻合；其次，从开采实际来看，以储量收取而非产量收取，更能调动采矿权人想尽一切办法尽量采尽所有储量资源防止资源浪费的积极性，相反，以产量收取则采矿权人追求的不再是资源全部储量的回采率，而是单位产量中的利润，那么采厚弃薄、采富弃贫、采易弃难、减少设备投入等现象将不可避免。权益金按储量一次性确定，既可以一次性交纳也可以先交纳一部分，剩余的分期分批交纳。

另外，权益金的收取还应当体现不同矿种的级差收益差别，根据矿产资源分类管理的原则，不同矿种的权益金单位计收额应当有所差别。

因此，建议《矿产资源法》修改中引入权益金制度，用于实现国家出让矿产资源所有权的收益，并在收取方式上分不同矿种按储量收取。

矿产资源收益分配问题的立法案例教学指导手册

一、教学目标

本案例以矿产资源收益分配中的法律问题为教学对象，以山西省煤炭资源收益分配制度中存在的不合理现象为切入点，引申至我国矿产资源收益分配中存在的不合理问题，从而发现《矿产资源法》中的问题。启发学生学会从社会实际出发，通过经济社会现象发现法律问题，并进行法理分析找出原因，最终为修改和完善法律提出立法建议。

二、预期效果

通过本案例的教学，预期达到如下效果：

1.启发学生通过案例分析，学会从社会现象中发现法律问题、分析法律问题、解决法律问题。

2.启发学生结合从本案例中学到的方法，掌握经济法基本理论知识。

三、课堂及时间安排

本案例课程设计具体安排如下：

1.课前计划

安排学生熟悉与矿产资源收益分配相关的法律法规，重点包括《宪法》《物权法》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》和《矿业权出让转让管理暂行规定》等。

2.课中计划

（1）矿产资源收益分配中存在的问题。（1课时）

（2）矿产资源收益分配存在问题的法理分析。（2课时）

（3）修改《矿产资源法》收益分配制度的建议（2课时）

3.课后计划

（1）安排学生完成思考题。

（2）安排学生结合所学内容选择自己感兴趣并熟悉的研究方向撰写一篇论文。

四、思考题及实践题

（一）思考题

1.我国《矿产资源法》的历史沿革。

2.我国矿产资源收益分配中存在的问题。

3.我国矿产资源收益分配中存在的不合理问题与法律制度的关系。

4.我国矿产资源收益权与土地资源收益权的比较。

5.用矿产资源税费替代所有者收益的危害。

6.自然资源与矿产资源的关系。

（二）实践题

1.对本省2016年矿产资源营业销售收入与财政收入比例的调查。

2.对我国现行《矿产资源法》提出修改建议。

五、参考文献

（一）著作论文类

1.王继军：《市场规制法研究》，中国社会科学出版社、人民法院出版社2005年版。

2.王继军：《公法与私法的现代诠释》，法律出版社2008年版。

3.王继军、赵大为、王彬：《矿产资源有偿取得法律问题研究——以山西煤炭资源有偿使用为例》，商务印书馆2014年版。

4.王继军、赵大为：《矿产资源国家所有者民事收益权问题研究——以煤炭资源有偿取得为例》，载《毛泽东邓小平理论研究》2012年第9期。

5.王继军：《矿产资源有偿取得法律问题研究——以山西煤炭资源有偿使用为例》，载《政法论坛》2008年第6期。

（二）政府文件类

1.国家《2013年国民经济和社会发展统计公报》

2.国家财政部《2013年财政收支情况的报告》

3.山西省《2013年国民经济和社会发展统计公报》

4.山西省《2013年全省和省本级预算执行情况与2014年全省和省本级预算草案的报告》

附件：

相关法律法规：

《宪法》《物权法》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》。

注：案例中的观点，作者已通过《矿产资源国家所有者民事收益权问题研究——以煤炭资源有偿取得为例》论文发表（载《毛泽东邓小平理论研究》2012年第9期）。在2013年习近平总书记对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所作的进一步说明中得到了印证，习总书记指出：“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”解决问题“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”；2015年又被国土资源部、财政部采纳，起草了《矿产资源国家权益金征收管理办法（草案）》。

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[1]编者注：案例教学法是一种通过分析案例，引导学生自主学习的教学方法。在法学教育过程中引入案例教学法，相对于传统的教材授课法显得更加灵活和深入，在授课过程中将理论与实际相结合，对于教师的教学和学生的学习来说都是一种较为优秀的教学模式。《矿产资源收益分配问题的立法案例》一文，以矿产资源收益分配中的法律问题为教学对象，结合山西和全国的具体情况，为学生提供了矿产资源法相关原理在实际案例中的运用模式，有效的锻炼了学生从社会实践中发现问题、分析问题和解决问题的能力，体现了法学教育和学习的真实内涵和目的。同时该文中设计了科学完整的教学指导手册，将案例教学和理论教学结合在一起，这对案例教学法的具体适用有重要的参考价值。该案例适用于非诉讼法律事务教学。

[2]山西大学法学院教授，博士生导师，主要从事经济法的教学与研究。

[3]山西大学法学院讲师，法学博士，主要从事矿产资源法的研究。