三、供给侧结构性改革与宏观调控的理论逻辑与实践难题

在说明不同政策工具的有效性以及如何使用之前，我们首先需要明确供给侧结构性改革和宏观调控的理论逻辑，并以此为基础比较二者在政策目的、工具及其效力、实施主体及预期效果等方面的主要差异。

从理论逻辑出发，供给侧结构性改革和宏观调控分别对应于经济增长的总产出和总需求分析框架。前者可利用简化的生产函数来描绘一个经济体生产的总量，即Y=Af（K，L）。其中，左边等式Y表示GDP总量，右边A、K和L分别表示全要素生产率（技术、制度）、资本和劳动。换句话说，一个经济体的供给总量主要由资本、劳动和全要素生产率等因素决定。后者可以利用收入支出模型，即Y=C+I+G+NX，反映一个经济体的生产总量的最终去向分别为消费（C）、投资（I）、政府购买（G）和净出口（NX）。当总供给与总需求平衡时，两个分析框架可统一为Af（K，L）=Y=C+I+G+NX。从左侧生产函数来看，供给侧结构性改革的逻辑是从经济增长的根源入手，旨在调整和挖掘劳动、资本、技术、制度等的供给结构和潜力，提高潜在增长率，从而实现中长期的经济增长；从右侧总需求函数来看，宏观调控作用的对象（即消费、投资、进出口）本质上是经济增长的表现，其表现的好坏反映了一个经济体增长的好坏。当宏观经济出现供需失衡时，宏观调控关注的是如何调整消费、投资和进出口以实现总需求和总供给的平衡，因此也被称为宏观需求总量管理。

基于上述理论框架，供给侧结构性改革和宏观调控在政策切入点、政策目的及实施环节等方面也存在较大的差异。

第一，政策目标不同。宏观调控政策的首要目的是在给定总供给水平（潜在经济增长率）的前提下熨平短期经济波动，并在总供需平衡的基础上实现总量增长。而供给侧结构性改革则关注在基础层面充分挖掘生产要素的供给潜力和配置效率，提升全要素生产率，目的是确保中长期的经济增长。

第二，政策工具不同。宏观调控的手段主要包括经济政策、行政法规等，其中经济政策主要是根据总需求的变动选择财政政策、货币政策和汇率政策等工具。供给侧结构性改革的工具则根据供给结构的动态变化选择重点改革领域和任务，消除抵制要素配置效率和全要素生产率提升的技术与制度性因素。如2016年供给侧结构性改革的重点是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板（下文简称“三去一降一补”），2017年在继续深化“三去一降一补”的基础上，又增加了农业供给侧结构性改革、振兴实体经济和促进房地产市场平稳健康发展等内容。

第三，政策主体有所区别。宏观调控的主体是中央政府（及其组成部门）和中央银行，通过财政政策和货币政策实现特定的调控目标。地方政府受到经济权限和政策工具的限制，主要是宏观调控政策的执行者，自主性较弱。而在供给侧结构性改革中，由于更少采用统一的财政政策、货币政策和汇率政策工具，而是要通过深化改革解决微观供给侧结构性问题，因此在分权改革制度下地方政府的主体地位更加突出，即要在中央供给侧结构性改革的整体部署下针对辖区具体情况提升市场配置资源的效率、提高供给质量。

第四，政策作用方式不同。宏观调控的工具总结起来可归为自动稳定器和相机抉择政策两大类。自动稳定器作用的充分发挥依赖于相对完善的市场机制作保障，市场主体可以依据相对完备的市场信息作出准确的决策，达到稳定经济的目的，但是难以应对经济中存在的诸多结构性问题。相机抉择政策具有反周期的特点，即在经济过热时采取紧缩性政策，在经济萧条时采取扩张性政策，但不可避免地存在认识时滞、决策时滞或行动时滞。即便忽略政策时滞的问题，总量性政策难以区分地区、行业差异，在实际执行过程中有大水漫灌的隐患，政策瞄准效率低下，政策效果具有较大的不确定性。供给侧结构性改革，从目前的实践来看，给地方政府预留了较大的政策创新空间，更多地由地方政府主导改革可以因地制宜，使政策发力具有更强的针对性和精准性。

表1　宏观调控与供给侧结构性改革的比较

上述理论分析为我们评价中国的经济政策提供了一个有用的坐标系。首先，需要肯定的是，中国经济过去30多年出色的增长得到了政府政策法规、规划、管制等手段的支持。不过，在实践中依然存在许多问题，如规划文件中明确提出对特定产业、区域、人口流向等的选择性支持，引发了前文所述的主要结构性问题。

其次，结合前文分析，考虑到我国社会主义市场经济制度还处于不断完善过程中，结构性问题日益突出，仅依赖自动稳定器和相机抉择的宏观政策工具难以在基本层面保证经济的可持续增长。总量性的宏观政策对于长期的结构性问题难以做到精准发力，且易顾此失彼甚至产生反效果。换句话说，以货币政策和财政政策为主的宏观调控难以胜任中长期经济稳定和发展的重任。

在货币政策方面，为应对2008年国际金融危机可能引发的长期衰退，中央采取的扩张性货币政策达到了稳定经济增长的目的，但是在市场机制不健全的情况下，宽松的货币政策导致过多的金融资源流向了地方政府和国有企业，难以有效缓解中小企业融资难、融资贵问题，对解决民间投资动力不足问题的效果不彰。此外，理论研究显示，部分国有企业采用成本加成的定价模式，筑高了所在行业的进入门槛，⁽⁹⁾同时抬高了产品价格，可能推动其他行业生产成本上升、投资回报率降低，进一步抑制民间投资。换言之，在缺乏市场机制配置资源的情况下，总量扩张型货币政策工具无法解决甚至加剧了资源错配和经济结构失衡的问题。

财政政策在促进经济增长、熨平经济波动、改善收入分配以及环境污染治理等方面所面临的挑战也在加大。第一，在财政收入方面，中国以增值税和营业税为主的税收结构起到了保增长的作用，但所得税占比过低和遗产税、赠予税的缺失不仅难以实现预防和调控经济波动的目的，而且税收和财政补贴政策反而恶化了部分地区的收入分配。第二，财政支出的困难也在增加。随着经济增速放缓，地方政府财政收入增长压力加大，限制了其在基础设施建设、补贴研发方面的支出规模，增加财政支出以“促增长”的传统政策手段趋于弱化。第三，央地财政关系再调整进一步弱化了财政政策的效力。例如，将城乡低保支出事责下放给地方政府（主要是市、县级政府）后，部分欠发达地区的财税收支压力加重，无力为辖区居民提供充足的低保资金，财政支出改善收入分配的效果不彰。再例如，环境污染（尤其是水污染和大气污染）对其他地区有负溢出效应，若将环境污染治理支出责任交由地方政府，会诱发地方政府之间的机会主义，缺乏环境污染治理的支出激励。