第五章 公文行文规则与流程
第一节 行文规则
公文写作是围绕着组织职能活动而进行的，是组织行为的规范表达和真实记录，因此，公文写作应当按照一定的制度、规程进行，不得恣意而为。
行文规则是控制公文行文对象、行文方向和行文方式等方面的制度规定。犹如城市道路交通规则规范着人们行路、行车的行为一样，行文规则规范着各种社会组织之间的行文行为，旨在确保公文有序、有效地运行，顺利实现公文的效用。
一、行文主体
行文主体，是指依照法律法规成立、能够独立行使职权、具有独立法律行为能力的组织及其负责人，包括各级国家机关、企事业单位、人民团体以及其他各类机构及其负责人。其具体含义包括：
1.是依法成立的社会组织。其成立须获得有权机关的批准，其管理职能是由组织法规所规定的；须具有开展公务活动必不可少的办公设施；须匹配一定的办公人员；须具有一定的人事处置权，对本组织的人员任免、调配、奖惩、晋职降职等具有相对独立的处置权；须具有独立的财务管理权，是一个会计单位或独立的财务核算单位，独立编制财务预算和财务计划，自身具有一定的经费支配权。
2.依法享有组织管理职权。社会组织的管理范围和职权应当由法律、法规和规章或其他规范性文件明文规定。如政府机关主要由宪法和有关组织法予以授权，企业、事业单位以及社会团体也由国家相关法律、法规等作出具体规定。
3.具有独立的法律行为能力，即能够独立承担自身管理行为的法定责任义务和法律后果。任何组织的职能、职权和责任三者必须匹配。政府、企业、事业单位以及社会团体等各种类型的社会组织均具有其特定的职能，而为了履行职能它们依法享有一定的管理职权，为此这些组织也就必须依法独立地承担相应的责任。
独立的行文主体均依法具有独立的行文权，即能以自己的名义对外制发公文以表达管理意图和决策，并能独立承担发文行文的一切后果。
合法的社会组织及其法定代表可以代表该机构对外行文，而一个组织内设的机构中，除办公厅（室）之外，其他内部组织机构一般不得以自身的名义向外机关行文。特别要注意的是，确因工作需要，有些单位的内设组织机构有时也可对外制发公文，如××市教育委员会法规处对外制发了公文，但其公文的行文主体仍然是“××市教育委员会”，而不是“法规处”，法规处仅仅是代表××市教育委员会进行发文办理的业务机构，无论公文发出后所引发的是肯定性还是否定性的法律后果，其权利与义务的法定承担者均是“××市教育委员会”。
二、行文依据
作为处理各种公务活动的一种重要工具，制发公文必须始终服务于公务活动的需要，做到行文精简、高效，尽力避免出现文牍主义现象。凡事发文，会徒增文件数量，浪费大量人财物和时间。
制发公文必须确有必要，注重实用和实效。
公文写作具有极强的现实应用性和目的性，必须依据各项管理活动的需求来进行写作。要顺利开展管理活动，需要了解相关的信息。对信息的需求是公文产生的前提和基础。
通常，组织管理中所需要的有用信息主要包括：一是权威性信息，是来自上级的与收文者的管理活动密切相关、对受文者的行为具有强制性影响的信息，如命令、指示、决定、通知、批复、意见等公文信息；二是凭证性信息，是指从法律意义上能对有关事物的性质、状态等提供有效证据的信息；三是行业性信息，是指能够反映某一行业特点及其工作内容的有关信息，有助于收文者获取该行业其他组织或部门在解决同一问题或相近问题时采取的办法或获得的宝贵经验，便于进行纵横向的比较、评估和检查，更好地推动各项工作的开展；四是新颖性信息，是指一些新近出现的、对人们的思想认识有一定启发意义的信息。对上述信息的强烈需求，是各类组织制发公文的内在动因。
为此，制发公文必须根据公务活动的信息需求来行文，坚持行文的必要性，注重实效，精简公文，树立良好的文风，避免事事行文、滥发公文。
凡是国家法律法规、方针政策明确予以规定的，上级公文已有执行措施且本级只是原文转发的，属于职能部门管辖权限的，联合行文而未能协商一致的，已在政府公报、报纸、电视、政府网站等媒体公开发布的，能通过电话、传真、政府专网解决问题的等各种情况，不再制发公文。
凡是能以一个组织的综合办公部门名义发文的，就不以组织名义发文；能以信函式格式印发的，就不以正式文件格式印发；能以白头文件（即无眉首的公文）印发的，就不印发红头文件；属于部门职责范围发文的，原则上均由部门发文。
凡发文要适度控制公文数量，坚持少而精的原则。一是可发可不发的公文坚决不发，要适当控制公文发送范围，减少发文份数；不宜公开发布的领导同志的讲话以内部通报形式印发；已在政府网站发布的，一般不再印发各种简报通报。二是可长可短的公文一定要短。要大力压缩文件篇幅，控制文件字数，精简简报数量、篇幅和种类。例如：《关于国务院办公厅精简会议文件改进会风文风的意见》中就规定，国务院印发的普发文件一般不超过5000字，国务院办公厅印发的普发类文件一般不超过4000字。起草国务院领导同志在全国性工作会议上的讲话稿，一般不超过8000字；在其他会议上的讲话稿，一般不超过5000字。简报一般不超过1500字，调研报告一般不超过4000字。
凡发文必须注重实效，切实解决实际问题。起草文件和讲话稿要注重针对性、指导性和可操作性，分析问题要切中要害，所提建议要切实可行，不搞“穿靴戴帽”，尽量减少对重要性或意义的一般性论述。倡导清新简练的文风，做到意尽文止。
行文主体在自身的职权范围中要依职行文，即制发公文必须符合自身的职权、地位和身份，不得超越权限发布公文，否则，所发公文就被视为自始未产生法定效用。越权行文不仅会带来工作秩序的混乱，打破组织之间权力分工的体系，而且还会降低办文、办事的效率。
任何一个法定社会组织均有权以自身名义对外行文，独立承担行文行为产生的一切行为结果。
一个组织的内设机构，除了办公厅（室）外不得对外正式行文。以政府系统为例，首先，上级政府的职能部门（除政府办公厅室外）一般不得向下一级政府正式行文，如确需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发。其次，职能部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以“函的形式”（信函式格式）行文。第三，具有上下级业务关系的，应尽量直接对口行文，以减少中间环节；同级或不相隶属的单位之间，应以“函的形式”（信函式格式）商洽工作、询问和答复问题、审批事项。
要按照组织之间的工作关系正确行文。任何组织在社会环境中存在和发展，都离不开与其他各类组织的相互交往和联系，相互之间便产生了一定的工作关系。工作关系不同，行文关系和行文方向便不同。
现实社会中，不同组织之间的工作关系概括起来有四种类型：
一是领导与被领导关系，即处于同一组织系统的上级单位与下级单位之间的工作关系，如北京市人民政府与海淀区人民政府的关系，二者同属政府系统，具有服从与被服从的工作关系和行政上的隶属关系（海淀区人民政府隶属于北京市人民政府）。
二是指导与被指导关系，即处于同一专业系统的上级业务主管单位与下级业务主管单位之间存在的工作关系，如国家公安部与北京市公安局之间存在着工作技术、手段、方法等业务关系。
三是平级关系，即处于同一组织系统或同一专业系统中的同级单位之间平行的工作关系，如河北省公安局与河北省教育局，二者都是河北省人民政府领导下的职能部门，相互之间属于同一行政层级。
以上三种工作关系表现了同一个组织系统中各种组织机关的相互工作关系。凡是具有领导与被领导、指导与被指导工作关系的组织之间可以相互制发上行文、下行文，如命令、决定、请示、报告等；凡是具有平行工作关系的组织之间可以制发平行文。
四是不相隶属关系，即不处于同一组织系统和同一专业系统的组织之间的工作关系，如国务院与中共中央，分别属于政府组织和党组织两个系统，××省人民政府与××省军区，是政府系统与军队系统之间的关系，××药业集团与××市工商行政管理局，是企业与行政组织之间的关系等。凡是具有不相隶属的工作关系的组织应相互制发平行文。
以上工作关系、行文关系如图5-1所示。
图5-1 机关工作关系、行文关系示意图
根据上述行文关系，在公文写作中应正确选择文种，因为公文种类直接决定其性质，文种一旦选择不当，公文结构安排、语言表达、格式排布等各个方面都将发生变化。
通常，正确选用公文文种的主要依据是：
1.行文目的的需要。制发一份公文总是要预先确定一个目标，并希望通过实现这一目标去解决实际问题，而不同的文种揭示了不同的发文目的，因此根据行文目的去选择文种，恰好体现了行文的需要。
2.发文者的职权范围。任何一个组织都具有相对稳定的职权范围和法定的社会地位，其制发的公文只有与其自身的权限和地位相一致，才能赋予公文以合法性和有效性。
3.行文关系的要求。社会组织之间的不同工作关系决定了不同的行文关系，具有领导与被领导、指导与被指导的工作关系的机构之间可以选择下行、上行文种，具有平行或不相隶属的工作关系的机构之间选择平行文种。
4.各种公文处理法规规范。我国的党组织、政府、军队等系统都通过条例、办法等规范性文件明确规定了本系统常用的公文种类的适用范围，这为公文写作时选择文种提供了依据。
文种选择时应注意：不能选错文种，否则将无法顺利实现行文目的；不能生造文种使受文者不知所云，以至于影响办文办事的效率。
三、行文对象
为了避免公文传递的主观随意性和非程序性，要求发文机关必须结合组织的隶属关系、职权范围以及公文的性质和内容等多方面因素，严格确定公文主送对象和抄送对象，以保证公文有条不紊地高效运转。
公文的行文对象可分为主送机关和抄送机关。
主送机关是受理并负责办理公文内容的主要机关。公文写作中选择主送机关应遵循下列规则：
1.公文应主送主办机关。一般情况下，上行文只主送一个负责办理的主管机关，如报送上级单位的“请示”、“意见”等；下行文可以主送一个或者多个下属机构，如教育部要发布一份“通知”，需要下属几十所院校执行，其主送机关就是多个单位，不便——列举主送机关名称时可用统称“部属各院校”表达。
2.一般不主送单位负责人个人。除上级组织的领导人直接交办并要求直接报送的情况外，一般不应将“请示”、“报告”、“意见”等公文主送给单位负责人个人。有人认为公文直接主送给负责人可以减少运转环节和时间，实际上往往适得其反。因为组织的负责人公务繁杂，阅文量大，容易造成公文积压，加之文秘人员不知其事，无法做到催办，使公文的阅文时间延长，有时甚至错过了公文办理的有效时限；此外，还容易扰乱办文程序，出现违规办文办事等现象。
3.上行公文应避免“多头主送”。将“请示”、“报告”等上行公文同时主送多个上级部门，往往会导致：一是相互推诿不办事，公文在多个部门间“旅行”而不能落实；二是各主送机关之间签署意见不一致甚至相抵触，使各主送机关之间产生矛盾和冲突。以上两种情况都会影响公文的办理速度和实际效用。
4.党政组织互不主送公文。选择主送机关时，应坚持党政分开行文的原则，避免党政部门之间直接主送请报类、领导类公文，即：不能以行政组织的名义向党的组织直接发布指示、命令或请示、报告工作；党的组织一般也不直接向行政机构直接发布指示、命令或者报告、请示工作；行政组织中的党组，是一级党委的派出机构，不是一级党的委员会，不经授权不能以党组名义向下级行政组织及其党组制发领导性公文，但可以向其所属的上级党委行文汇报工作与反映情况。因此，党政组织应在各自的系统中行文，以保证各类组织行文的有序性与规范性。
抄送机关是只需要了解公文内容或者需要协助办理公文的机关。
抄送机关应根据公文发送范围和实际需要来确定，不得随意选择和扩大抄送对象的范围。并不是每一份公文都必须选择抄送机关，扩大公文抄送对象的范围并不能增加发文的分量、工作成绩或单位知名度；相反，乱抄乱送会增加发文数量，加大收文机关人员的阅文量，使大量的无用信息干扰有用信息的处理和使用，并给公文处理和管理带来困难，造成人、财、物和时间的浪费。因此，要恰当选择抄送机关。
通常，可以作为抄送对象的有下列机关：
1.除主送机关外，需要知悉或执行公文内容的其他机关；
2.需要协助主办单位办理公文的相关机关；
3.向下级机关发布的重要公文，应同时抄报其直接的上级机关；
4.特殊情况下的越级请示，应当抄送被越过的上级机关；
5.受双重领导的下级机关向其中一个领导机关主送公文时，应将另一个领导机关作为抄送机关；反之，受双重领导机关的一个领导机关向共同的下级机关制发公文，应把该下级机关的另一个领导机关作为抄送机关，以便两个领导机关互通信息，避免所制发的决策和指示产生冲突或矛盾；
6.参与会签的机关；
7.其他需要了解公文内容的机关，等等。
确定抄送机关时应注意抄送机关与发文机关的级别、职权相适应。凡与公文办理无关的机关不应作为抄送机关。不得作为抄送机关的情况如下：
1.请示上报的同时，不得抄送下级机关；
2.公文的抄送机关不应再次将公文转抄、转送其他机关；
3.联合发文时，联合发文的单位不作为抄送机关；
4.已公开发布的公文，各地区、各部门不得层层抄转发文。
四、行文方式
行文方式，是指公文传递、运行的方式。为了保证公文迅速、准确、安全地传递并尽快发挥效用，应当根据工作需要、工作关系，恰当地选择行文方式。
逐级行文是指按组织结构层次逐级上传下达公文。为了维护组织系统运行的层级结构，维护组织管理的总体效能，同一系统的上下层级间行文应以逐级行文为主。同一系统中的上行文、下行文都以此为主要的行文方式。如北京市海淀区人民政府应向北京市人民政府请示、汇报工作，向其下属各街道办事处布置工作。
多级行文是指即将公文同时发送给上几级或下几级机关，甚至直达基层组织与人民群众。这种行文方式可迅速传递公文信息，减少逐级转发公文的时耗和信息失真的机会，多用于不容许作任何变通和发挥的下行文。如国务院为了将有关文件的精神迅速传递到各级政府，可以同时将公文下发至县级以上各级地方政府。
越级行文是指越过自己的直接上一级或直接下一级机关直接向其他上级或下级机关行文。如县政府越过其上级市政府直接向省政府请示工作。这种方式如运用得当确有路线短捷、传递迅速的效果，但除非具备一定的特殊条件，否则一般不宜采用。其原因主要在于：首先，频繁越级行文会打乱组织结构的合理层次，打乱正常的领导关系和职能分工，易造成高层次机关工作负担过重；其次，下级机关不一定能全面系统地了解直接主管部门的总体管理思路，越级上行文容易造成所越级请示报告的事项与直接主管部门的意图相冲突，或者因直接主管部门不清楚其越级请示汇报的内容而做出不当的管理决策，从而造成工作部署被打乱，使工作陷于被动，公文制发流转无效，浪费时间和精力。
实际工作中，党政机关、企事业单位等机构一般情况下应当坚持逐级行文。但是，如遇特殊情况，也可越级行文。越级行文是有条件的，要慎用此种行文方式。通常，具有下列情况之一的可采用越级行文方式：
1.情况特殊紧急，逐级上报下达会延误时机造成重大损失的；
2.经多次请示直接上级，问题长期未得到解决的；
3.上级交办并指定越级上报某些事项的；
4.检举、控告直接上级的；
5.直接上下级之间就某一问题存在异议且无法达成一致意见的；
6.需直接询问、答复、联系个别专门事项的；
7.反映或处理不涉及直接上下层级的职权范围的个别随机偶发事件或问题的。
联合行文是指处于同等地位的两个或两个以上机关共同发布公文。联合行文必须满足两个条件：
1.联合行文的组织应是“同级”组织，即联合行文的组织是行政层级相同或相当的平级机构或者不相隶属的机构，例如：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关之间可以联合行文；政府部门与相应级别的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位可联合行文；没有隶属关系的企业、事业及各种团体等组织之间也可联合行文。
2.联合行文应遵循协商一致的原则，即联合行文前，应当明确主办部门，各部门须就有关行文内容协商一致后，方可行文。如就发文内容沟通协调无法达成一致意见时，各单位不得按各自的意见行文，否则，将由上级机关依法责令纠正或予以撤销。
为了坚持党政分开行文的原则，应尽量减少党政组织联合行文。
对口行文是指上、下级业务部门之间相互直接传递公文的方式。下级业务主管部门不要把由上级业务主管部门职能范围内应解决或决定的事项报请本级政府，由本级政府向上级政府请示，再通过上级政府转交其所属的业务主管部门负责办理，反之，上级业务主管部门也不要以这种工作流程来对下级业务部门发文指导工作，否则，会增加公文在两级政府之间的流转时间，不利于公务活动的及时处理。如教育部与河北省教育厅之间沟通教育方面的业务活动问题，就没有必要通过两级政府来周转，双方可就其职权范围管辖的业务活动直接制发具有业务指导与被指导性质的公文。
直接行文是指平级或不相隶属的机关之间直接传递公文的方式。
属于同一组织系统的平级组织之间，采用直接行文可以避免按组织系统先上报到共同的上级组织再由其下发的传递方式，这种方法增加了公文传递的层次、手续和在各单位周转的时间，降低了办文、办事的效率，如××市财政局与该市教育局之间关于行政教育经费事宜即可用“函”来直接行文，不需再由北京市人民政府作为中转环节。
不相隶属的机关之间行文，由于相互之间不属于同一组织系统，不需要考虑组织机构的级别关系，直接以“函”相互行文联系事项、商洽工作，如××省军区与其驻地所在的××市××区××街道办事处之间为××事宜行文就应采用“函”行文。
公开行文是指即通过公开张贴或通过报纸、电台、电视、网络等媒体公开向社会发布公文的方式。
随着民主政治的不断推进，人们对各种信息的需求越来越强烈，按照有关法律法规的规定，一些公共管理机构的各类公文应采用不同的方式向社会公开公布。为此，此类公文通常不需采用逐级行文的方式层层传达。公开行文时，信息传递时间快、发送范围广、成本低、信息透明度高，既有利于社会公众获取、贯彻落实公文内容，又有利于监督有关组织的公共管理活动，从而形成“依法行政”、“依法管理”的良好的法治社会环境。
通常，各级、各类国家机关以及教育、医疗卫生、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位制发的公文，凡符合下列情况之一的应当采取公开行文方式：
1.涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
2.需要社会公众广泛知晓或者参与的；
3.反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
4.其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
凡是经批准以报刊、电视、网络等媒体公开行文的方式发布的公文应视为正式公文，各单位应认真执行。公开行文的公文，发文单位不再逐级行文，只需印制少量文本存档备查。