第一章 公文写作
第一节 公文如何定义公文？
许多专家学者和一些社会组织都提出了自身的看法，由于各自看问题的角度不同，强调的侧重点不同，得出的结论或者给出的定义也就各不相同。
一、公文的含义
公文，是指各级、各类社会组织在各种公务活动中直接形成和使用的具有规范体式与法定效用的信息记录，不论其信息记录形式与载体材料如何。
公文形成和使用的目的是为了满足各级、各类社会组织记载事物、表达意志、交流信息、联系工作、处理各种事务等活动的需要，因此，公文是社会组织实现职能、履行职责、实施管理的不可缺少的重要工具。
在我国，“公文”一词与“文件”、“文书”等概念同时广泛使用于社会实践活动中。为了避免理论认识上的模糊和实际使用中的混乱，我们有必要廓清这三个概念的基本含义与相互关系。
“文书”一词出现较早。西汉贾谊《过秦论》中有“秦王怀贪鄙之心，行自奋之志，不信功臣，不亲士民，废王道，立私权，禁文书而酷刑法”之句，东汉班固《汉书·刑法志》中有“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，这里的“文书”一词均是指当时政务管理中形成的各种记录材料。到宋代，王昭禹的《周礼详解》中有“要之八成皆文书也。比居、简稽、版图、礼命、要会，文书之用于公者也；传别、书契、质剂，文书之用于民者也”，此处“文书”一词已包含公文书、私文书两种。此后，“文书”一直沿用至今，并嵌入到“文书人员”、“文书工作”、“文书学”、“司法文书”等常用固定词组的表达中。
“文件”一词出现于晚清时期，郑观应《盛世危言·考试上》有“次第而升，以资历练，文件自理，枪炮自发”。此处“文件”是指公文、信件等。随着清末国事活动的增加，“文件”一词被广泛运用，如“交涉文件”、“往来文件”、“工商文件”等词组已为人们经常使用。
“文件”一词产生后，“文书”一词并未被取而代之，而是作为“文件”的同义词用于社会活动中，而且人们往往是根据语言习惯或语言环境来选用这两个词的。例如：人们一般习惯将纸张等传统载体形成的材料称为“文书”，而对光介质、磁介质等近现代出现的新型载体记录的材料更多使用“文件”一词。文书（文件）分为公务文书（文件）和私人文书（文件）。
“公文”一词主要针对国家机关、企事业单位、人民团体等社会组织在各种公务活动中形成、使用的文书（文件）。侧重强调“公务活动”，是文书（文件）的主要使用领域。人们基于不同的认识角度而对“公文”概念有不同的理解：一是强调“国家政务活动”：公文仅指国家机关在管理活动中形成、使用和处理的各种信息记录；二是强调“发文红头标记”：公文仅指“红头文件”，即以正式套红发文机关标识的格式（在文件的首页上方以套红的大字标注发文机关名称）形成的文件；三是强调“组织活动记录”：公文指各种社会组织在履行各种管理职能的活动中所形成和使用的一切信息记录。
在国外，“文件（文书）”的概念也使用多个词语来表达，例如：英语中，“file”多指装订成册的文件，“record”则表示记录、记载，含有历史、原始凭证性文件之意，二者均较接近“archives”（档案）之意。用得最广的是“document”，表示文书、文件、记录等含义，如国际政务和商务活动中常用的国会文件、机密文件、行政文件、会计文件、投标文件、商业文件、汇兑文件、有价证券、经济计划说明书、毕业证等就常用“document”一词。此外，一些国家或国际组织对“文件”一词的定义也比较具有代表性：
一是以美国为代表的“文件外延列举法”：如美国1976年颁布的《联邦文件管理法》第2901条规定：文件，指美国政府各机关根据联邦法律或在开展公务活动中产生或接收的……包括各种形式和特点的簿册、证件、地图、照片、机读文件和其他公文材料。加拿大1978年颁布的《关于开放公共文件的指示》中指出：公共文件，指通讯文件、工作文摘和其他文件、地图、图样、照片、影片、缩微胶卷、录音磁带或其他各种形式或制成材料的文件。
二是以英国为代表的“属概念定义法”：英国档案学家迈克尔·库克在其《档案管理》（1977年）中指出，文件是任何一个现行组织在处理事务过程中起草的，为查考、利用而保存的，并在处理事务时所使用的纸质材料和以其他载体记录信息的材料。苏联1985年颁布的国家标准《文书工作和档案工作的术语和定义》认为，文件是为了在时间和空间上传递信息而用人为的方法固定了信息的物体。
三是国际档案理事会“广义文件定义法”：国际档案理事会主编的《档案术语词典》（1984年）认为，文件是由一个团体、机构、组织或个人在履行其法律义务时或在各种具体事务活动中形成或收到和保管的记录信息，不论其形式和载体如何。
综上所述，无论是古代还是现代，无论是国际还是国内，人们对“公文”、“文件”、“文书”概念的认识既具有共性，也存在一些差异。经过考察分析，我们认为：
理论上：上述三个概念在内涵上是一致的，均是管理活动的信息记录；而在概念外延方面存在着差异，其外延范围大小关系表现为：文书＝文件＞公文。
实践中：一方面，“文书”一词逐渐固化在一些专有词语或职位名称上，多使用于司法与军队系统；而“文件”一词的组配能力大大增强，使用频率更高，与“公文”一词作为同义词广泛使用于行政、财经、科技等各领域，它们既可作为类概念，也可作为类中一分子的概念使用，例如：“商业文件（公文）”、“技术文件（公文）”、“经济文件（公文）”、“电子文件（电子公文）”等词语中的“文件（公文）”是类概念，而“办公室王秘书正在起草一份文件（公文）”一句中的“文件（公文）”则是作为类中一分子的概念使用。另一方面，由于我国文书学、文件学研究的对象均仅限于公文（不研究私人文书或文件），实际上人们在《文书学》、《文件学》等著作中普遍将文书、文件与公文作为同义词使用。
基于上述认识，为了遵循客观现实和尊重习惯，本教材也将“文件”作为“公文”的同义词，因此，本教材中所涉及的“文件”一词均指“公文”，即指各级、各类社会组织在各种公务活动中直接形成和使用的、具有规范体式与法定效用的信息记录，不论其信息记录形式与载体材料如何。
二、公文的特点
公文与图书、情报等信息资源，都是“信息记录”这个大家族的组成成员。所谓信息记录，是指以一定的记录手段记载信息后形成的信息与物质的复合体。任何信息记录都由两部分构成：信息内容与信息载体。
所谓信息内容，是人们对某一事物的认识、看法、知识等。无论是公文还是图书、情报，都无法脱离信息内容而独立存在，否则就失去了它们存在的意义，因为人们制作这些信息记录的根本目的就是为了获取、了解以及保管这些信息内容，以处理事务。
所谓信息载体，是指承载信息内容的物质材料。任何信息记录都必须借助一定的物质载体方能固定下来。在漫长的历史长河中，人类使用的结绳、图画、语言、文字、声像、电磁信息符号，以及各种数字、化学符号、数学公式等代码符号就曾与灯草、兽骨、金石、竹木、缣帛、纸张、胶片、磁带、磁盘、光盘等物质材料相结合来表达信息内容。世界上不存在完全脱离物质载体的信息内容，即使是被人们认为在“虚拟空间”生成、运行的电子文件，也并不是超然于物外的，它仍然以光电子这种物质形式进行运动、传递，以磁带、磁盘等物质载体来存储信息。因此，正是信息记录这种内容与形式的统一，确保了信息的稳定性与可传递性，使古老的殷墟甲骨、悠久的汉谟拉比法典跨越漫漫时空，历经沧桑，直至今日仍向我们诉说着先人们的探索与文明。
公文是一种信息记录，能够有效地穿越时空，记录、传递和处理各种公务活动中所需要的权威性、凭证性信息。这种及时、有效地传递权威性、凭证性信息的独特功能，是由公文形成、使用与处理的独特个性特点所决定的。
图书的目的是传播知识，报纸的目的是传达动态新闻，文学作品的目的是反映社会生活或供人娱乐，而公文是为满足各级、各类社会组织直接处理各种管理事务的需要而形成、使用的，是为了解决在各项管理活动中产生的具体问题而制作的，它是管理和处理各种事务必不可少的一种工具。这就决定了公文的内容与形式自始至终都必须服务于社会组织的各项管理需要。例如：为了向上级主管部门汇报、请示工作，需要制发“报告”、“请示”文种；为了向下级机关下达指令、安排重大行动、发布规范性文件等，则可以选择“命令”、“决定”、“通知”等文种。可见，公文直接表达了本组织的管理意图，其根本目的是为了解决组织管理中的各种现实问题，它是组织进行信息传递和交流的重要手段。
公文是为处理各种社会事务而形成、使用的，各种实践活动中信息传递与交流的需求是其产生和存在的前提条件。同时，任何组织在传达意图、沟通交流信息、处理解决问题的管理过程中都在同时形成、使用、处理公文，因此，公文始终伴随着各项管理活动，与整个活动相始终，公文的形成使用与管理活动过程是“同步”的，它是管理活动的一个重要的组成部分。“办文”与“办事”总是密不可分的，从而使公文自然而然地承载了当时、当事的原始信息，真实地记载了整个活动的全过程，成为反映某项活动发生、发展历程的初始信息。与其他信息记录的形成特点相比较，如文学作品是根据现实材料进行的艺术创作，新闻报道更多是事后采写创作，情报资料多根据需要收集筛选等，公文反映特定社会问题或管理活动的可靠性更高。这也是公文可以转变为值得信赖的历史档案，或者成为可资采信的法律证据的重要原因之一。
所谓效用，实际上就是一个事物所能产生的影响、效力、功用或结果。公文的现行效用，是指公文在一定时空范围内，对有关社会组织及其内部机构或者公民个人的行为具有强制性影响。
公文的现行效用主要来源于三个方面：
首先，法定作者的法定职能。法定作者是根据宪法、法律、行政法规以及其他规范性文件等成立的、并能以自身的名义行使法定权利与承担法定义务的社会组织及其法定代表人。法定作者依照法定职权制发的公文，体现了它的管理方略，并将受到国家法律、法规和各种规章的强制保护，也会对受文者的行为产生不同程度的强制性影响。例如：下级政府接到国务院颁布的命令、作出的决定后，均应按照其精神遵照执行，反之，下级组织或其他社会组织向上级政府报送的请示，上级政府也应在规定的权限和时限内认真处理。可见，法定作者所制定的公文在传递文件信息内容的同时也将法定作者的法定地位、法定职能信息传递给了受文者，从而直接影响受文者的行为选择，这也就对其行为产生了现行效用。
其次，公文形成和处理的法定程序。处理程序合法是公文合法的前提。大部分公文的制作或者办理必须经过一定的步骤和环节，其中一些环节是文件生效或者赋予文件合法性的不可缺少的关键环节。不履行这些程序，公文就不具有法定效力。发文处理过程的签发程序、收文处理过程的批办程序，都是赋予公文以法定效用的处理程序，如“命令”必须经有关机关的正职负责人签署后才有法定效用。因而，只有履行了法定程序，经过处理的公文才能对受文者的现实管理行为产生影响力（现行执行效用），否则，公文无效。
再次，公文的内容或形式标记。公文中有部分内容或标记可为作者的真实性、内容合法性提供证据保障，从而影响受文者的行为判断和选择。公文内容总是与法定作者的职权、业务范围及地位相一致的，公文记录着其处理某项社会事务活动的过程，具有客观的真实性和原始性；反之，如果公文内容超越了发文机关的法定职权范围，如××工商局制定了“关于增值税管理”方面的文件，属于越权行文，那么，该公文将自始不产生现行效用。此外，公文形式上的一些标记，如负责人的签发意见、签署手迹、发文机关公章、领导人批示、公文部门的处理戳记、个人印鉴、手印等都能直观地记载公文形成或者处理过程的基本信息，反映公文的真实性、合法性和权威性，使受文者对公文产生信任和尊重，并以其传达的信息来规范、约束自身管理行为，或者指导、处理现实中各项管理活动。
任何信息记录要得到完整的表达都必须依赖于一定的信息记录体式。信息记录的体式是指文体、结构和格式三个方面的内容。文体是信息记录的体裁、样式；结构是指信息记录的数据构成体例；格式则是数据符号在物质载体上的排列规定。与图书、资料等信息记录不要求体式的整齐划一，有时甚至还追求“标新立异”的情况不同，公文作为一种信息记录，更强调规范化的体式，如以说明为主、兼用记叙和议论的文体表达方式，表达信息记录所使用的要素项目及其排版格式、在载体上的位置和排布体例等都有一整套的固定规范，以使同类公文的体式趋于一致。
公文需要规范体式的主要原因在于：公文是管理活动中的办事工具，如何迅速、准确地传达发文机关的管理意图，及时、快速、高效地制作、使用以及处理公文是其始终追求的目标。约定俗成的固定体式或者通过法律、法规规定公文的法定体式，可以维护公文的特定权威和法定效用，便于经济、高效地完成公文制作与处理，从而提高办文、办事的效率；反之，丰富多彩的公文体式需要花费大量人力和时间去搜寻与处理信息，也不利于公文法定效用的识别、发挥和及时快捷地处理公文。因此，一方面，在长期的公文写作实践中，人们对公文写作体式进行了不断的总结、归纳、提炼和发展，逐渐形成了公认的固定公文体式；另一方面，国家有关部门高度重视公文的规范化与标准化建设，也明文规定公文规范体式，如国家质量技术监督局于1999年12月正式批准发布了《国家行政机关公文格式》国家标准（GB/T9704-1999）、国务院2000年8月24日颁布了《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号）、国务院办公厅制发了《电子公文传输管理办法》（国办发〔2003〕65号）等，其根本目的就在于规范公文的体式和制作处理程序，更加有效地发挥公文的管理功能。
三、公文的分类
公文的分类着眼于公文的对象范围，也就是对公文概念的外延所涵盖的不同文种的分类。文种，即公文的名称，如“请示”、“报告”、“意见”等。不同的文种具有不同的性质特征。公文的分类就是把不同的文种归入所属的不同类别。
通常，公文的分类应遵循以下原则：
首先，遵守分类的逻辑规则。即同一分类层次上必须自始至终使用同一分类标准，中途不得变换；同一层次类别之间是相互排斥的并列关系，上下层次之间不得互为包含，同一层次属类间不得相互交叉；各属类概念的总和应与其上位类概念及其外延相等。如通用公文包含“通知”、“通报”等若干文种，每一文种下又包含若干具体类型，如“通知”又分为指示性通知、转发性通知、事务性通知等。
其次，类别的包容量要大。公文类别应包容尽可能多的文种，使各种文种有类可归，如果类别太小，其包容性就小。如果第一个层次将公文分为上行文、下行文、平行文，由于行文方向不稳定，因而往往很难将所有文种归入相应的类别，如简报、调查报告、会议纪要、意见等文种就既可划入下行文，也可划入上行文，甚至还可归入平行文。
第三，公文分类应具有实际意义。公文的分类应以公文撰写和处理的实际需要为依据，例如：公文按处理形式可划分为承办性公文和参阅性公文，按发文方向可划分为问文和复文等，这样的分类标准和划分方法就缺乏分类的周延性。
公文的分类不是仅一次性划分就可以完成的，通常要经过几个层次的划分，在不同的层次上可以采用不同的标准，各个层次共同组成一个分类体系。同时，根据公文写作和处理的需要，根据不同的分类标准，可以多角度地将公文划分成不同的种类，但是，其划分方法应当具有实际价值。
第一层次：根据形成和使用范围，将公文划分为通用公文和专用公文。
通用公文，是指在党组织、立法机关、行政机关、军队机关、企业事业单位、人民团体等各种社会组织中普遍适用的公文。
专用公文，是指在专业机构或专门部门根据特定的工作需要而形成的公文。
第二层次：依据规范化程度，将通用公文划分为法定公文和非法定公文；依据形成的专门领域，将专用公文分为司法、外交、科技、财经、教学、军事等类公文。
法定公文，是指根据国家法律、行政法规和规章等形式予以明确规范的公文。
非法定公文，是指在长期的公文写作实践活动中总结、概括而约定俗成的公文。这类公文未经国家有关部门明确规范，但却在各类组织的管理活动中广泛使用，并按照习惯和人们的共识进行写作和处理，如工作总结、计划、调查报告、述职报告、会议记录等。
第三层次：根据公文的性质特征，划分为通用文种与专用文种。
通用法定文种：《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规中对命令、决议、公告、议案、条例、规定、办法等文种进行了明文规定。2000年8月20日国务院修订发布的《国家行政机关公务处理办法》，以行政法规方式明确规定了常用行政机关公文文种13种。此外，中共中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》规定了常用公文14种；全国人大常委会办公厅2000年1月15日印发的《人大机关公文处理办法》中规定常用公文19种；中央军委2005年10月8日修订发布的《中国人民解放军机关公文处理条例》规定了常用公文12种。最高人民法院1996年4月9日印发的《人民法院公文处理办法》中规定了常用公文13种；香港、澳门、台湾等地也规定了常用文种。这些规定有效规范了各级、各类机关公文文种的使用，推动了公文处理工作的规范化、制度化、科学化。
通用非法定文种：常用文种有计划、总结、调查报告、述职报告、论证报告、会议记录、提案、建议、申请书、演讲词、发言稿、工作简报、大事记、证明书、介绍信、柬帖、启事、礼仪函电等文种。
专用公文的文种比较固定地应用于专门领域，主要包括：
司法公文：起诉书、抗诉书、裁定书、判决书、法庭笔录等；
外交公文：国书、照会、护照、备忘录、声明、外交函件等；
财经公文：凭证、账簿、报表、经济活动分析、统计分析报告；
教学公文：教学大纲、教学计划、课程表、试题、试卷分析表等；
军事公文：作战命令、指示、图表、战斗报告等。
以上分类体系详见下列分类表：
上述不同类别或同一类别的不同文种既有共性又有个性，要认真区分其异同，如请示与报告，通知与通报，通告与公告，命令与决定，条例、规定与办法，决定与指示，请示与议案等，不应混淆使用，否则会改变文种的性质，导致公文内容、结构、语言等表达的不当甚至错误。
公文的稿本，指公文的文稿和文本。文稿，主要指未制作公文正本之前的稿本，如草稿、修订稿、讨论稿等；文本，指按照公文规范格式印制好的公文的稿本，如正本、副本、修订本、试行本等。公文稿本不同，其用途和法定效用和凭证价值也各不相同，公文写作与处理中应认真对待。
草稿主要是供讨论、征求意见、修改、审批使用的文稿，其内容未经正式认定，不具备正式公文的法定效用。通常情况下，除部分重要的规范性公文为了反映内容前后重大变化的经过需留存历次修改稿之外，一般公文形成过程的历次修改稿、讨论稿等均不作为归档文件予以专门保存。
定稿是内容已最终确定并已履行法定生效程序（如相关负责人依法依职审核签发）的最后完成稿，已具备正式公文的法定效用，是制作公文正本的标准依据。定稿一经确定，非经法定签发人的允许，任何人不得对其随意修改，否则文稿无效。如遇定稿中确有错漏需要修改，修改者必须请示签发人同意后予以修正，并在修正完毕后呈送签发人对文稿进行再次审核签发，确保公文的法定效用和发文的质量。
正本是根据定稿制作的、供主要受文者使用的、具有法定效用的正式文本。其信息内容必须是对定稿的完整再现。公文正本外形格式特征应符合公文格式规范，并具有发文组织的公章或发文组织的负责人签署等生效标识，以明确标示公文的真实有效性、权威性和合法性。
草稿、定稿和正本是公文制作过程的三个阶段性稿本，草稿是定稿的基础，定稿是正本的依据，但三者在法律效用上是不同的：草稿不具有法定效用，而定稿和正本具有同等的法定效用。
法规类公文中，公文的正本有三种特殊表现形式：
试行本：规范类公文内容尚不成熟，还需在实践中实验、检验后予以修订时使用的文本。试行本在规定试行期间具有法定效用。其文本类型通常在公文标题的文种之前或之后予以注明，如《××市××局关于医药费报销的试行办法》或《××市××局关于××××的规定（试行）》。
暂行本：一时无法制订内容完善的规范类公文而暂时制定并公布施行的一种文本。暂行本在规定的暂行期间具有法定效用。其文本类型一般在标题文种之前或之后予以注明，如《××大学学籍管理暂行办法》或《××市×××管理办法（暂行）》。
修订本：已发布生效的规范类公文经一段时间的实践和检验，重新予以修正补充后再行发布的文本。修订本颁布生效之日，即是原文本失效之时。其文本类型一般在标题文种后用圆括号注明“（修订本）”，如《××市工商局关于税务登记管理办法（修订本）》，或者用题注说明，如《××市工商局关于税务登记管理办法（2008年3月7日修订）》。
副本是指再现公文正本内容及全部或部分外形特征的公文正本的重份或复制本、抄录本。其用途在于保存备查或供抄送传阅时使用。副本分为两种情况：
正本重份副本：是与正本同一版式制作出的重份公文。正本重份副本与公文正本的法定效用相同。在印制公文时除发往主送机关的正本之外，需备一定数量的副本，一可作为存本，即作为档案保存的文本，需与其定稿放在一起保存，以互相印证；二可作为抄送本，向需要了解公文内容的抄送机关发送。此外，在需要时也可以转化成正本使用。
复制抄录副本：通过复印或重新印制的正本公文的复制本，或者正本公文的抄录本，其真实性和法定效用必须通过发文机关或者保有该公文的机关对此文本内容进行核查无误后加盖证明章，或以其他有效方式予以明确，否则即不具备法定效用。
多语种文本是指同一内容的公文使用两种或两种以上的语言文字撰写和制作所形成的公文文本。多语种文本尽管使用多种语言文字，但所表达的信息内容必须一致。通常情况下，多语种文本之间的法定效用完全相同。如一份《关于建立××××若干意见》，除汉语文本之外，还同时制作成蒙、回、藏等多种少数民族语言文字的文本，这份意见的多种语言文字形成的文本间的法定效用是等同的。多语种公文文本在当今国际政治与经济活动中的使用也越来越广泛，许多公文也都需要同时制作成中文文本和外文文本（如英、法、俄等语种）。制作多语种公文文本要特别注意不同语言的语法规则和表达习惯，确保多语种文本之间内容的准确性和一致性。
随着社会经济、科技的不断进步和发展，公文的物质记录载体的种类和形式越来越丰富多彩。依据当前公文常用的载体形态，可将公文划分为以下主要种类：
1.纸质公文，是以纸张为信息载体的公文，其物理性能比较稳定持久，信息的原始性和真实性易于确认和保存，人们对其信赖程度很高。纸质公文在当前各级、各类社会组织中普遍使用。
2.光介质公文，是使用感光材料为信息载体的公文，如胶片型照片文件、影片文件、缩微胶片文件，以及利用激光发生器发出的高能量激光束记录信息的光盘文件等。光介质公文的原始记录性、信息内容保真性较好，但对形成、使用和保管环境的要求比纸质公文要高。
3.磁介质公文，是以磁带、磁盘、磁鼓等磁性材料作为物质载体的公文，如，磁介质的录音文件、录像文件、电子文件等。其信息存储量大，制作成本较低，携带方便，传递快捷，复制修改简单易行，较之纸质公文、光介质公文，其信息内容的原始性、真实性与稳定性较弱，因而磁介质公文在形成、传递、办理和管理的全过程中对各种信息技术软件与硬件设备的依赖性很强。
依据公文不同的行文方向可以将其划分为以下种类：
下行文，是指向被领导、被指导的下级机关制发的公文，例如：命令、决定、批复等。
上行文，是指向上级机关制发的公文，例如：请示、报告等。
平行文，是指不相隶属的机关之间制发的公文，例如：函、评估性意见等。