第一节　政府预算管理概述

一、政府预算管理

（一）预算管理的内涵

预算管理是指政府依据法律法规对预算过程中的预算决策、资金筹集、分配、使用及绩效等进行的组织、协调和监督等活动，是财政管理的核心组成部分，也是政府对经济实施宏观调控的重要手段。整个预算过程，包括预算编制、执行和决算形成都要依据国家的法律法规和方针政策对其加强组织、协调和监督，严肃财经纪律，以保证预算收支任务的完成。

预算管理是经济管理的组成部分，是财政管理的中心环节，预算管理的手段是计划、组织、协调、控制、评价、监督，预算管理的目标是使预算过程规范、预算资金有序高效运行。

（二）预算管理在财政管理中的地位

1．主导地位

财政管理由预算管理、税收管理、国家金库管理、政府采购管理等各个财政环节的具体管理构成，预算管理是其核心内容，也是财政管理的重要依据和综合反映。抓住预算管理这个中心环节，就可以带动和推进整个财政管理。

预算在财政收支系统中处于中心地位主要表现在：预算总揽财政收支计划全局，制约和支配其他各单项财政收支计划，使之服从于预算总的要求。预算的这种中心地位决定了它必须对整个财政收支系统进行统筹安排、综合平衡，确保国家整体利益的需要。在处理一些财政经济关系方面，预算也处于主导地位，如预算与公众的关系、预算收支矛盾之间的关系、财政赤字与财政平衡的关系、中央财政与地方财政之间的关系等，因而是财政治理的核心内容。

2．基础地位

根据各项预算资金来源编制政府收支计划，可以全面掌握政府可动用的财力资源，为政府及时制定财政预算、科学合理地安排各项财政支出、履行政府经济社会管理职能奠定财力基础。通过编制部门预算，可以明确各部门资金来源构成，同时，也使财政部门充分掌握各部门的基本情况，为财政统筹安排预算资金、优化资源配置、提高财政资金使用效益创造条件。

3．基本手段

预算管理是财政宏观管理的基本手段。预算形式上是财政收支计划，本质上是一种财政宏观控制手段。财政资金通过预算集中和分配，使预算收支规模、结构和增长速度能够反映国民经济与社会发展的要求。通过对预算收支及其平衡状况的调整，能够直接影响社会总供求的平衡。

二、政府预算管理要素

预算管理要素主要包括预算管理主体、管理对象、管理目标、管理手段和管理职能，各要素构成一个有机的管理系统。

（一）预算管理的主体

预算管理是一个复杂的管理系统，管理主体是多层次的，主要包括财政预算法律法规的立法主体、财政预算政策的决策主体、政府预算的执行主体等。不同主体的地位和责任不同。

1．立法主体

我国预算立法主体可以分为：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会，负责制定具有重要地位、用以明确基本法律责任和义务、具有全局性和长期性的财政预算法律，以及审查批准年度预算和决算、预算调整等。

2．决策主体

由于预算的决策涉及各方的利益关系，因此，在预算案的决策过程中，立法部门、行政部门、政党、审计机构、公务人员、政府退休金及养老金领取者、政府服务供应商、政府债券购买者、普通公民、新闻媒体等各利益集团都会以某种方式参与到预算过程中。包括资金需求方、资金供给方、监督制衡方。

3．执行主体

国务院和地方各级人民政府，负责制定财政预算法规规章、重大财政预算政策，并负责预算执行；财政部和地方各级财政部门，是财政预算管理的具体执行主体，负责制定财政预算规章制度，全面、具体地实施财政预算收支计划，对财政预算活动进行日常管理；政府职能部门和单位，负责执行财政批复的本部门、单位的预算。

（二）预算管理的客体

预算管理的对象涉及国民经济与社会发展的各个方面，涵盖政府宏观调控与微观主体活动的全过程：从预算本身讲，既包括预算法律制度的制定、预算政策的制定、预算收支体系的构建、预算收支形式和结构的选择以及预算管理体制的确定，又包括预算机构的设置、人员的配备、预算信息的传导、预算收入的具体征纳、预算支出的资金拨付和具体运用等，它贯穿于预算活动的全过程。

（三）预算管理的范围

从管理过程来看，我国《预算法》第二条规定：预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。从管理范围来看，我国《预算法》第四条规定：预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

（四）预算管理的目标

预算管理的目标是预算管理活动的基本方向，也是检验和考核管理成效的标准。一是通过对预算分配活动的决策、计划、组织、协调和监督，优化财政资源配置，促进国民经济健康发展和社会各项事业全面进步。一般而言，市场经济体制下，公共财政通常担负着资源配置、收入分配和稳定经济的职能。与财政职能相对应，预算管理要实现这三大目标。二是通过预算管理活动，使财政资金运行在规范透明严格高效的轨道之上，这也是政府通过预算承担公共受托责任使然。

（五）预算管理的手段

预算管理的手段是指预算管理主体为了达到管理目标所选择的各种方法和工具。它大体上分为经济手段、法律手段和行政手段三大类。

1．经济手段

是指预算管理主体按照客观经济规律的要求，利用财政预算方面的各种经济杠杆，对被管理对象的经济利益进行调整，控制、约束和引导其预算行为，以达到管理目标。预算管理运用经济手段，是在不损害各经济主体经营权利和市场运行机制的前提下进行的。

2．法律手段

是指为了保证政府职能的实现而进行的财政预算立法、执法、监督等一系列管理活动。预算立法是运用法律手段强化预算管理的基础与前提，而执法和监督机制则是依法管理政府预算的核心内容。

3．行政手段

是指政府预算机关依靠行政力量，采用命令、指示、规定、指令性计划等方式，对财政预算分配活动实施的各种管理，它应建立在预算法制基础之上。