第一节　政府预算的内涵

一、政府预算的概念及内涵

1．政府预算的概念

就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。通常，狭义的预算指预算文件或预算书，而广义的预算则包括编制决策、审查批准、执行调整、决算绩效、审计监督等预算过程。

政府预算，是任何国家政府施政和进行财政管理所必需的。政府预算一般都要包括三个方面的内容：第一，收入和支出的种类与数量，以及这些种类与数量所表现出来的收支的性质和作用；第二，各级政府及各部门在处理收支问题上的关系及其所处的地位和所承担的责任；第三，在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、决算、管理和监督等预算过程。

预算在经济和技术层面上看是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置公共资源的机制，即通过政治程序确定的政府预算，决定着财政配置资源的规模和方向，进而决定着整个社会资源在各部门之间配置的比例和结构。而就现代预算制度而言，更加注重的是预算过程的法定性及预算文件的法律效力。预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个结构制衡和民主政治程序。具有独立资产权利的纳税人，担负着国家的财政供应，这必然要求控制国家财政，以法律程序保证政府收支不偏离社会公共利益。

2．政府预算的内涵

（1）从形式上看：政府预算是政府财政收支计划。政府预算的典型形式是政府在对年度财政收支规模和结构进行预计、测算的基础上进行的计划安排，其依据是一国相应的法律法规及一定时期的政策意图和制度标准，因此，预算能够反映一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。

（2）从性质上看：政府预算是具有法律效力的文件。作为现代预算制度，政府预算实质上是纳税人（公众）通过立法机构对政府行政权力的约束和限制，是立法机构对政府作出的授权和委托，政府行政机构对立法机构及其代表的社会公众负有法律责任，即政府活动的内容和过程要受到法律及立法机构的严格监督及制约。表现在，政府的预算计划必须经过立法机构审查批准才能生效，并且具有法律效力。政府预算的形成过程实际上是国家立法机构审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，即政府必须将所编预算提交国家立法机构批准后才能据以进行财政收支活动。各国宪法一般规定，政府预算经立法机构审查批准后便具有法律效力，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。在预算执行过程中因特殊情况需要修改调整预算，则必须经过规定的法律程序，紧急情况的处理要补报审批手续。

（3）从内容上看：政府预算反映着政府分配活动的范围和方向。从政府预算的内容上看，各项收入来源和支出去向体现了政府的职能范围，全面反映了公共财政的分配活动。从预算收入看，政府依法采用税收、利润、公债、收费等分配工具，把各地区、各部门、各企业及个人创造的一部分国民收入集中起来，形成政府财政收入，同时，集中收入的过程也反映和协调着政府与部门、企业及公民个人的分配关系；从预算支出看，通过预算安排，把集中的财政资源在全社会范围进行分配，以满足社会的公共需要。因此，政府预算收支体现着政府掌握的财政资金的来源、流向及规模，同时，预算的规模和结构又直接反映了公共财政参与国民收入分配及再分配的规模和结构。

（4）从程序上看：政府预算是通过政治程序决定的。政府预算的实质是纳税人及其代议机构（立法机构）控制政府财政活动的制度机制。必须构造控制政府预算机制的深刻原因在于：具有独立财产权利的纳税人担负着政府财政供应的责任，就必然要求对政府的财政拥有控制权，即以法律程序来保证政府收支活动不偏离纳税人的利益，保障公民的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。其本质原因在于，政府财政的实质是政府花众人（纳税人）的钱为众人办事，其成本和效用都是外在的。如果没有预算约束，或预算没有法律约束效力，就存在政府对公共资金的使用及效果不承担责任的可能，公共资金就不会基于公众的利益而得到合理、有效和正当的使用，就不可避免地会出现效益低下、贪污腐败、挥霍滥用的情况。总之，政府要通过对公共资源的分配，为社会提供一定的公共产品和服务，其活动必须受到控制，而这种控制有别于由市场控制的经济活动，预算或预算制度是由政治过程决定的控制系统。

（5）从决策过程看：政府预算是公共选择机制。政府预算过程由编制决策、审议批准、执行调整、决算审计、向社会公布等一系列环节组成，这一过程的实质是公共选择机制。表现在：

第一，预算编制决策是公共利益的发现过程。预算的提出首先要对国内外的经济、政治和社会形势进行分析、评估及预测，发现社会需求，并在公众参与的基础上，通过一定的政治程序提出政府的任务和目标；财政部门据此提出预算指导方针和技术要求；政府各支出部门据此提出预算请求，并排列出先后次序；财政部门在各支出部门预算请求的基础上进行充分的协调，按重要性或紧迫性排序，形成预算草案提交给立法机构讨论。

第二，预算在立法机构讨论及批准的过程是公共利益的继续发现和确认。立法机构在对政府提交的预算草案进行审查批准的过程中，对预算草案所进行的讨论、辩论、询问、质询、修改、投票批准等程序，是公共利益的继续发现和确认过程，公众代表和党派团体在讨论中表述意愿，反映各自所代表的阶层或利益集团的要求，最后在充分讨论达成利益共识的基础上批准通过预算，使得公众利益被最后确认。

第三，预算的执行和完成是公共利益的实现过程。预算执行要依据严格的程序：各支出部门的领导对使用的资金负责，财政部门按照批准的部门预算对其用款请求进行审核后批准拨款，并遵循政府采购、国库集中支付、定期报告、绩效评价等制度，预算的执行结果要经过审计部门的审计，并将审计结果报立法机构确认，最后以决算的形式向社会公布政府预算的执行结果，从而实现政府提供的公共产品及服务。

3．政府预算与财政的关系

从预算与财政的关系看，它是公共财政的运行机制或基本制度框架。

财政是以公共权力进行的资源配置，是在一定的制度框架内运行的，其运行机制的公共性如何，决定着财政活动的范围、对于公共需要的满足程度以及财政效率的高低。这个具有决定作用的财政制度或运行机制，其实质是如何运用公共权力，即公共权力依据什么规则进行资源配置。正是公共权力的运行规则决定了不同的财政制度：不按法定的程序、随意敛取和使用公众财富，满足自身需求的，是专制财政；按法定程序、公开透明并规范地取得和配置公众财富，满足公共需求的，是公共财政。

建立公共财政的基本制度框架和运行机制——现代政府预算制度，其根本作用就是要对政府的财政行为进行预算约束，所以，从现代预算的产生发展过程来说，财政和预算的关系可以表述为：对于现代预算的产生来说，是先有财政活动，后有预算；对于现代公共财政而言，应是先有预算，后有财政活动，即预算规范到哪里，财政才能活动到哪里，不允许有任何没有预算或超过预算边界的财政收支。

二、政府预算的基本特征

政府预算作为一个独立的财政范畴，是财政发展到一定历史阶段的产物，从预算的产生到发展为现代预算制度，其内涵不断得到完善和充实，并形成了其区别于其他经济范畴和财政范畴所特有的共性。政府预算的基本特征主要如下：

（一）法制性

法制性是指政府预算的形成和执行以及结果等全过程都要在相关预算法律法规及制度的框架范围内进行，即法制化不仅仅限于预算文件的法律效力，而是预算全过程都要在法制环境中运行。

政府预算的法制性具体体现在：①预算的编制、执行、调整和决算的程序是在法律规范下进行的；②有关预算级次划分、收支内容、管理职权划分等也都是以预算法的形式规定的。这样就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于社会公众的监督之下。

预算法制性的前提是要有健全的法制基础和法制环境，包括建立立法、守法、执法的动态法制体系：

（1）要有健全的法律体系。应包括四个层次：一是宪法对预算行为的规范；二是财政基本法，主要对预算级次、预算管理权限及预算管理体制等作出法律安排；三是预算法，主要对预算程序作出技术规定，涉及具体的预算活动；四是预算收支有关的法律以及预算会计等辅助性法律的完善。

（2）政府预算的法制性要求预算的实现必须依法而行，将政府的预算权力关进法律制度的笼子里。

（3）各项预算行为在具体的操作中都有对应的法律安排及责任界定，任何违规预算行为都会受到行政问责及追究法律责任。

现代预算的法律约束是区别于封建专制预算的一个重要特征。政府预算的法律性是预算约束性的前提和保证，缺乏法律约束的预算不能称为真正意义上的现代预算制度。为适应建立公共财政的需要，就必须把预算定位在“法律的本质上”，赋予预算以法律效力。

（二）约束性

约束性是指预算作为一个通过立法程序确定的对公共资源分配的具有法律效力的文本，对在预算过程中的各利益主体都具有约束作用。合理的预算约束强调预算的编制、审批、执行与决算过程都按规定的程序运行，可使资源配置在每一环节都顺畅运行，规避政府公共资源及市场资源的错配。

这种约束性应置于国家治理前提下进行理解。因为预算的实质是在政府和纳税人之间形成的一种委托代理关系，即纳税人作为委托人，通过纳税购买生产生活所需而市场又不能提供或不能充分提供的公共产品和公共服务；政府作为代理人，接受公众委托提供他们所需的公共产品和服务，并受纳税人或代表纳税人利益的权力机关的监督。这种转变使得计划经济和传统财政学的影响下人们对政府预算从形式特征上的理解，即“政府的基本财政收支计划”，就远远不能全面、准确地揭示政府预算的本质特征了，因为现代预算的诞生及其发展历程表明，预算存在的目的并不仅仅止于计划本身，而是要经由计划（即预算）来规范、控制和监督政府及其他预算主体的收支行为，实现资源配置的合理与公平，提高财政资金使用的效率和效能，以促进经济、社会长期稳定地发展。

这种约束性表现在：

1．决策民主

在现代预算制度框架下的预算决策管理中，政府在编制预算项目时对预算资金在相互竞争的各项需求之间分配的不同次序就体现着国家公共政策的实质含义和决策的不同重点，体现着国家介入经济社会生活的范围和深度，体现着国家对国民经济的预期和干预，体现着国家职责的范围和内容，反映着政府与社会、公民之间的财产关系。而且预算还成为制约国家公共决策的政策工具和管理工具，对国家的施政产生深远的影响。在预算公开透明及公众参与预算决策的现代预算制度要求下，政府的相关预算决策会以更加民主的方式出现，从而更加有利于政府决策的公共性和科学性。这种决策民主在实践中更多地体现为政府预算需由各方利益代表组成的立法机构审查批准方可成立。

2．事前决定

在政府行政权当中，最重要的是预算的收支权力，控制了预算就约束了政府最核心的权力。所以对预算权利的界定、保障是公共事务和公共资源配置领域最根本的激励约束机制，对于真正约束以行政权为代表的公权力，实现法治和民主，具有根本性的意义。因此，在现代预算制度下，预算就成为政府经济及社会职能作用的中心内容，政府的一切财政活动都必须以预算为中心。在收入预算方面，不仅没有纳入预算范围的项目政府不得进行征税和收费，而且凡是超出预算总额的收入政府也不得自行安排或随意支出，而必须按法定程序进行合理的安排。在支出预算方面，凡是没有纳入预算或超出预算的项目政府也不得随意支出。

3．严格执行

预算不仅明确规定了政府提供公共服务的内容、方式和方法，而且通过预算成本的控制，对政府提供公共服务的成本和效益提供了一个明确的标准。所以，预算一经作出就必须严格执行，并能有效约束各级政府、各部门的预算行动。在定性层面上，预算拨款只能用于预先规定好的用途；在定量层面上，只有当政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支出；如遇必需的预算调整也需要按照法定的程序进行。只有依法约束政府的预算自由裁量权以及随意调整权，才能真正体现预算法律效力的严肃性。

4．预算监督

预算作为一种政治工具，在实现不同政治派别的政治主张和政治诉求方面具有重要的作用，因此，对预算的审批和监督作为关乎公共利益的表达、协调、决策和实现的机制，就成为代议民主的主要内容，需要由人民代表通过对预算的辩论、评论、听证、表决等程序，广泛表达民众意愿，充分交涉各自的诉求，从而保证预算项目能够得到民意的认可，并经过预算监督得到民众的监督。所以，政府预算必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终成为国家重要的立法文件。这样，预算活动就被置于公民和国家权力机关的双重监督及制约之下，成为控制政府财政收入和财政支出，进而控制政府一切行政管理活动的有效手段，对预算活动的管理与监督必然成为公共治理的重点和主要的内容。上述预算约束就是在经过立法机关审查批准的预算规定下，通过对预算项目执行情况和决算的检查监督及评估进行的，所以，对预算的审查和监督就成为制约与评价检验预算执行是否规范的重要方式。

因此，由传统预算向现代预算制度的转变，实际上也就预示着国家治理重心由治理纳税人转而治理用税人。这种国家治理中心的转移，不仅符合现代国家治理发展的需要和发展的实际趋势，而且也是现代国家政治制度和经济制度发展的主要方向。

（三）公共性

公共性是指通过预算分配的内容要满足社会公共需要，预算的运行方式要公开、透明、规范，预算运行的过程要接受立法及公众的监督，预算运行的结果要对公众负责。因此，相对于其他预算主体和传统的国家预算来说，政府预算具有很鲜明的公共性。

1．从预算理念上看

从现代预算公共性特征产生的过程看，政府预算既是政府管理公共事务的工具和手段，又是政治民主化前提下公私分离的产物。在现代社会当中，人们对时间、金钱的分配都要作预算，即作计划和预计，个人、企业、政府均不例外。个人、企业预算（下称私人预算）与政府预算的重大不同在于预算决策背后的动机不同，即一般来说，私人预算是用自己的钱为自己办事，而政府是在用公众的钱为公众办事。因此，私人预算的目的是在可获取资源的能力范围内及各种私人需要之间更合理、有效地分配，私人预算决策往往建立在能否给自己带来预期效益的基础上，其主要特征是受利益的驱动，追逐利润的最大化；而由于政府职能的作用范围主要是提供公共产品和服务，弥补市场缺陷带来的不足，因此，这决定了政府在为提供这类产品和服务进行预算决策时更多考虑的是其为全社会带来的利益而不是利润。当然，这并不否定在政府预算决策时借助企业预算决策中的成本效益分析的思路和方法，而实践恰恰说明将绩效评估的方法引进政府预算是改进支出结果的一种有效的制度。

我国政府预算的公共性特征是伴随着我国的经济社会发展逐渐清晰的，这种转变还需置于我国经济社会转型、政府转型、政府和纳税人的关系改变及财政转型的大背景之下。

改革开放以后，我国经济由计划经济向市场经济转轨，资源配置主体由政府单一主体向政府、市场两个资源配置主体转变，在厘清政府与市场边界的要求下，按照解决政府“越位与缺位”的改革思路，政府的职能由无所不包的无限责任向有限责任转型。按照上述市场经济发展和政府转型的要求，财政改革的目标定位于建立公共财政框架体系，由此国家预算也要向公共预算转型，即在满足社会公共需要的市场失灵领域要“尽力而为”，而在市场竞争领域要“无为而治”。

2．从预算支出结构上看

伴随着市场经济起决定作用前提下的政府职能的转变，政府预算的支出结构发生了重大的变化，生产性和营利性的投资支出在逐步缩小，而公共性、民生性的支出比重迅速上升。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第六条规定了我国以税收为收入主体的一般公共预算，其支出的重点主要集中在四大公共领域：安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转。

3．从预算编制和运行方式上看

政府预算的公共性必然要求其预算决策民主、预算运行规范、公开透明和接受监督。因此，原有财政集中和集权体制机制下的预算制度正被充分体现预算公共性理念的现代预算制度取代。

（四）综合性

综合性是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌，即预算内容应包含政府的一切事务所形成的收支，全面体现政府年度整体工作安排和打算。具体包含两层含义：

1．全面反映政府各种性质的收支

政府预算应反映政府的所有收支活动的内容和范围，以综合反映政府收支活动的全貌。由于政府预算全面地反映了政府施政的方针和战略部署，因而通过预算就可以了解到政府在预算计划期内的整体工作安排和打算。

2．集中反映政府收支的规模与结构

预算资金作为集中性的政府财政资金，其规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由政府按照社会公共需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配。

要保证实现政府基本职能，满足全社会的共同需要，必须建立集中性的财政资金，在全社会范围内进行集中分配。预算收入的来源是按照国家法定征收对象和标准在全社会范围内进行筹集，任何部门、单位或个人不能截留、坐支、挪用，以保证预算收入能及时、足额地缴入国库；预算资金是政府履行其职能所必需的财力，各地区、各部门、各单位必须按国家统一制定的预算支出用途、支出定额、支出比例等指标执行，不得各行其是。