第四节 政府预算的政策
一、财政政策与预算政策手段
（一）财政政策的概念
财政政策是一国宏观经济政策体系的重要组成部分，就是通过主动运用政府预算、税收和公共支出等手段，来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期财政战略和短期财政策略。
对财政政策理解的这种转变经历了一个过程。20世纪60年代初，美国财政学者V.阿盖笛对财政政策作了如下解释：“财政政策可以认为是税制、公共支出、举债等种种措施的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间接的影响。”这一定义是从财政政策手段的运用及其影响方面对财政政策进行界定的。
美国另一位财政学家格劳维斯教授认为：“财政政策一词业已形成一种特殊的思想和研究领域，即研究有关国家资源的充分、有效利用以及维持价格水平稳定等问题。财政政策的短期目标是消除经济周期波动的影响；而它的长期目标则是防止长期停滞和通货膨胀，与此同时，为经济增长提供一个有利的环境。”这个定义已经从强调财政政策手段转移到强调财政政策目标方面。
对财政政策概念所作界定的侧重点转移的原因主要是，随着经济、社会的发展和政府职能的扩展，以及宏观经济学理论的兴起，财政政策的各种手段越来越多地被应用，因此，人们更加关注的领域自然是财政政策所能达到的政策目标。
（二）预算政策手段
财政政策目标的实现离不开一些政策手段。为实现财政政策目标，必须有一定的手段可供操作，一定的财政政策手段是财政政策效果的传导机制。
经济学家一般把财政政策手段分为三大类，即预算、公共收入和公共支出。公共收入包括税收和公债，公共支出（广义公共支出）包括一般性公共支出（狭义公共支出）和政府投资。因此，财政政策手段主要包括预算、税收、公债、公共支出和政府投资等五大类。
预算作为一种控制财政收支及其差额的机制，在各种财政政策手段中居于核心地位，它能系统地和明显地反映政府财政政策的意图及目标。预算政策作为一种财政政策工具，主要通过年度预算的预先制定和在执行过程中的收支追加追减变动，来实现其调节功能。从预算的不同级次来看，中央预算比地方预算担负着更为重要的宏观调节任务。
预算政策手段的调节功能主要体现在财政收支规模、收支差额和收支结构上。预算通过集中性分配与再分配，可以决定民间部门的可支配收入规模，可以决定政府的投资规模和消费总额，可以影响经济中的货币流通量，从而对整个社会的总需求以及总需求和总供给的关系产生重大影响。
预算收支差额包括三种情况：赤字预算、盈余预算和平衡预算。赤字预算对总需求产生的影响是扩张性的，在有效需求不足时可以对总需求的增长起到刺激作用；盈余预算对总需求产生的影响是收缩性的，在总需求膨胀时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用；平衡预算对总需求的影响是中性的，在总需求和总供给相适应时，可以维持总需求的稳定增长。
预算手段有两个显著的特点：首先，预算手段既影响收入，又影响支出和收支差额，所以，预算手段的作用范围和途径更广泛；其次，预算手段一般只涉及对经济总量的调节，不涉及对个量（如相对价格）和个体的经济行为的调节。
二、预算政策的类型及分析
政府预算包括了政府每一财政年度的收入与支出，预算是否保持平衡，会对宏观经济产生扩张或紧缩作用。因此，政府可以根据宏观经济形势，运用预算政策，有计划地使政府预算产生赤字、盈余或实现平衡，来达到有效调节国家宏观经济的政策目标。预算政策的主要类型包括：
（一）年度平衡预算政策
年度平衡预算是指每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。这一理财思想基于政府预算行为应“量入为出”这一观念，即政府预算应根据年度收入能力安排支出，不能出现赤字，预算的平衡表明政府是具有责任感和高效率的。这一理论是健全财政政策的具体反映。
年度预算平衡政策是古典学派经济学家的一贯主张。在资本主义自由竞争时期，经济学家主张尽量节减政府支出，力求保持年度预算收支的平衡，并以此作为衡量财政是否健全的标志。上述观点一直延续到20世纪初期。在此期间，虽然有些国家的预算存在赤字，但舆论认为这是财政的不健全，而健全财政的标志是保持预算平衡。
古典经济学家将年度预算平衡作为政府预算行为准则的主要理由是：第一，政府通过发行公债弥补赤字，使得私人部门能够用来取得资本品的资金转移到了公共部门，会造成公共部门相对扩张，从而阻碍了私人部门的经济发展，即认为公共部门的发展是以牺牲私人部门为代价的；第二，政府施行赤字预算会导致国家债务累积额增加，进而引发通货膨胀和财政危机。
从经济资源合理配置的角度看，古典经济学家关于政府预算年度平衡的理论有其合理性，因为在以市场为导向进行资源配置的社会里，年度预算平衡政策具有控制政府超额支出、防止公共部门过度扩张从而造成社会发展不平衡的作用。但到了20世纪中叶，由于社会的高度工业化、市场失灵和宏观经济的失衡，以及公众要求公共部门所应提供的服务范围的不断扩大，政府支出呈现不断增长的趋势。这些情况与年度预算平衡的政策产生了较大的冲突，各国政府发现年度预算平衡政策对经济波动的调节作用十分有限。所以，尽管年度预算平衡政策在相当长的时期内在约束政府财政行为上发挥了重要作用，但随着资本主义市场经济的发展，它也受到了与之相反的观点的冲击。
（二）功能财政预算政策
功能财政预算是指应以财政措施实施的后果，对宏观经济所产生的作用为依据来安排政府的预算收支。
功能财政预算政策是与年度平衡预算政策截然相反的预算政策。年度平衡预算政策强调的是对政府财政活动实施“控制”和“管理”的重要性，功能财政预算政策强调的则是实现宏观经济“目标”，保持国民经济整体平衡的重要性，而不单纯强调政府预算收支之间的对比关系，保持预算收支的平衡。前者关心的是分配和配置问题，后者则注重总体经济运行和经济增长目标。
功能财政概念创建于凯恩斯时期之初，以凯恩斯经济理论为基础。该政策的早期表述主要考虑的是稳定，强调的是消除20世纪30年代存在的失业，并没有强调经济增长的功能。著名经济学家勒纳（Lerner）于20世纪40年代提出了较为完整的功能预算政策观点，勒纳认为政府不应只保持健全财政的观点，而是应当运用公共支出、税收、债务等作为调节经济的重要工具。当整个社会的需求不足，以致失业率过高时，政府就应当增加支出和减少税收；当社会上需求过多，导致通货膨胀发展时，政府就应当减少财政支出和提高税收；当社会上借贷资本过剩时，就应当出售政府债券；当社会上现金不足时，就应当收回政府债券。按照功能财政预算政策的要求，政府行政部门和立法部门应当根据经济周期的不同状况，采取恰当的预算收支策略：
（1）为消除失业和通货膨胀，政府可以采取赤字预算或盈余预算，以实现政府政策目标。当经济萧条时，以赤字预算的方式主动刺激经济的复苏；当经济繁荣时，采取盈余预算方式主动削减过度的需求，以抑制通货膨胀的发生。
（2）为达到社会最佳的投资水平和利率水平，政府可以利用公债的发行和清偿，来调整社会货币或公债的持有水平。当市场利率水平偏低或投资压力过大以致可能发生通货膨胀时，需要减少私人部门的货币支出而增加公共部门的支出，政府则应发行债务；反之，政府则应偿还一定数量的债务。
（3）当政府的公共支出大于税收收入和债务收入时，其差额应采取向中央银行借款或增发货币的方式弥补，反之，当政府税收收入超过公共支出时，其预算盈余应用于偿还以往政府借款或采取买入公债等方式，使超额收入以货币形式重新流入社会。以上措施的选择应以价格稳定和充分就业的政策目标为依据，采取相机抉择的方式来实现政策目标。
所以，功能财政预算政策是把政府的课税、支出、举债等行为作为一种具有调节经济功能的工具加以采用。
（三）周期平衡预算政策
周期平衡预算是指在预算收支的对比关系上，应在一个完整的经济周期内保持收支平衡，而不是在某一个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡。
周期预算平衡政策是美国经济学家阿尔文·汉森（Alvin Hansen）于20世纪40年代提出的。他主张预算的平衡不应局限于年度预算的平衡，而是应从经济波动的整个周期来考察预算收支的平衡。政府应以繁荣年份的预算盈余补偿萧条年份的预算赤字。在经济发展下降的阶段，政府应当扩大支出（包括购买支出和转移支出）和减少税收，以增加消费和促进投资，恢复经济的活力。这时从预算收支的对比关系上看，表现为支大于收，在年度预算上必然会产生赤字；当经济已经复苏，在投资增加和失业减少的情况下，政府可以适当减少支出，或酌量提高税率以增加税收，以减轻通货膨胀的压力。这时在年度预算上就会出现收大于支的盈余，这样就可以用繁荣年份的盈余补偿萧条年份的赤字，预算盈余和预算赤字会在一个周期内相互抵消。因此，从各个年度来看，预算不一定是平衡的，但从整个经济周期来看，则是平衡的，即所谓“以丰补歉、以盈填亏”，从而可以达到维持和稳定经济的目的。
周期预算平衡政策突出的优点表现在以下两个方面：第一，该政策接受了功能财政预算政策的合理要素，即肯定调整预算收支会对宏观经济产生积极的影响，有助于宏观经济目标的实现；第二，它仍然保持了有效配置经济资源的预算控制机制，继承了年度平衡预算政策的主要优点。
（四）充分就业预算平衡政策
充分就业预算是指要求按充分就业条件下估计的国民收入规模来安排预算收支，这样达到的预算平衡，就是所谓充分就业预算平衡。也就是设想在现有的经济资源能够得到充分利用的条件下，国民生产总值可以达到最大值，税收收入也随着国民生产总值的增长而增长。此时，政府在安排预算时，为了达到充分就业水平，就必须增加财政支出以刺激生产和增加就业。但由于当年的实际国民生产总值要低于希望达到的充分就业水平，所以在预算上就会出现赤字。安排这样的赤字有利于实现充分就业预算平衡，也是达到充分就业水平所必需的。
什么是充分就业？凯恩斯学派的经济学家提出了“充分就业”的假定。所谓充分就业，是指在一定的货币工资水平下，所有愿意工作的人都得到了就业。实际上由于种种原因（如结构性失业等），充分就业并不是失业率等于零。
充分就业预算平衡政策的突出特点是，以财政自动稳定器理论为基础。由于政府的主要税种都与国民收入水平有密切联系，所以税收收入与国民收入的升降呈正相关的关系。与周期性预算平衡政策不同的是，其预算收支的调整是自动发生的，并不取决于对税率的人为变动，即国民收入的不断提高将伴随着税收收入的增加，同时，由于失业人数的减少，失业保险等转移性支付也将随之减少；相反，国民收入的下降将伴随着税收收入的减少，而失业保险支付将增加。所以无论是在经济繁荣抑或是衰退时期，税收与政府转移性支出都具有自动调整预算收支的内在机制，进而可以起到熨平经济周期波动、促进经济增长的作用。
可以看出，充分就业预算平衡政策正是依靠财政的内在稳定器特征，以合理的反周期调节方式起作用：在经济扩张时期，总需求会自动受到“抑制”；在经济衰退时期，总需求会自动得到“激励”。从而达到在充分就业和价格稳定的目标条件下，仍可以保持预算的平衡并有一定的盈余。
充分就业预算平衡政策与功能预算政策及周期平衡预算政策有很大的不同，在实现预算政策目标及达到一定经济周期内预算收支平衡的方式上，充分就业预算平衡政策主张主要利用自动稳定机制，而功能预算政策及周期平衡预算政策主张充分利用人为的财政措施。
（五）综合性的预算政策
可以看出，以上各种预算政策都存在着各自的优点及缺陷：①年度平衡预算政策，其目标在于限制或控制预算或财政，这对于主要以市场配置资源的社会尤为重要。但是，过分强调这种“财政纪律”预算政策，很可能导致经济稳定和增长的巨大牺牲。②功能财政预算政策，它的目标在于在市场经济中实现充分就业、物价稳定、经济增长以及国际收支平衡等宏观经济目标。但是，这个政策的最大缺陷是忽视了“财政纪律”，也就是说不受预算控制，把部门间的资源配置问题放在了次要位置上。一些经济学家认为，上述两个政策都走向了极端。合理的财政政策应包括“控制”和“宏观经济目标”两方面的因素。③周期平衡预算政策和充分就业预算平衡政策都包括了有关实现资源配置的预算控制和改善总体经济运行的预算行为这两方面的内容。
因此，为了实现“稳定”和“增长”的宏观经济目标以及“配置”和“分配”的微观经济目标，一种有效而合理的经济政策应包括各项预算政策的合理因素。所以，必须设计一种兼具上述各种预算政策优点的综合性预算政策，其政策内容除包括上述各种预算政策的特点外，还应合理运用自动稳定和相机抉择政策措施以及协调运用财政政策与货币政策。
总之，为实现充分就业、物价稳定、经济增长及国际收支平衡等综合的国民经济发展目标，应建立一种能够综合而富有弹性、灵活的预算政策，它有助于促进资源的合理配置，实现宏观经济的健康运行。
专栏1-3 积极预算政策加力增效
近年来，受全球经济持续低迷的影响以及国内经济结构调整战略的实施，我国经济增长呈现出明显放缓的态势，步入了一个中高速增长的“新常态”，经济增长率由2010年的10.3%下降到2014年的7.4%（2015年进一步下降到6.9%）。在面临较大的经济下行压力、经济运行变得更加复杂的情况下，要保持国内生产总值增长7%左右，积极预算政策如何更有效地发挥作用，成为社会各界关注的焦点之一。在此背景下，2015年政府工作报告明确提出，“积极的预算政策要加力增效”，实现“既扩大市场需求，又增加有效供给，努力做到结构调优而不失速”的目标。
财政赤字率是衡量积极的预算政策扩张力度的一个重要指标。自2010年以来，我国一直在采取适度扩张的预算政策——赤字率在2012年为1.5%，2013年和2014年均保持在2.1%，2015年预算赤字率进一步提高到2.3%。当然，现实赤字率由于包含了经济波动的影响，并不能非常准确地反映出预算政策的扩张力度，而结构性赤字率——剔除了经济周期影响的赤字率是更为科学地反映预算政策态势的指标。根据测算，自2010年以来，我国结构性赤字率也一直保持着不断增加的趋势：结构性赤字率由2010年的1.27%持续提高到2014年的2.03%，2015年预计将达到2.24%。由此可见，积极预算政策的扩张力度相对较大，而且体现出渐进增强的特点。
2015年积极预算政策的扩张性不仅体现在赤字率特别是结构性赤字率的提高上，而且还体现在支出强度的进一步加大上。根据2015年财政预算报告和财政部新闻发言人公布的预算信息，在2015年的支出安排中，还额外安排了符合新《预算法》规定的、不计入赤字的两项支出：一是中央财政动用以前年度结转资金1 124亿元，以扩大支出规模；二是增加安排地方政府专项债券1 000亿元并纳入地方政府性基金预算管理，主要用于有一定收益的公益性项目建设支出。
2015年的积极预算政策围绕“打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务‘双引擎’”发力。为了打造“大众创业、万众创新”引擎，继续实行结构性减税和普遍性降费，进一步减轻企业特别是小微企业负担。为了增加公共产品和服务供给，在压缩一般性支出、严格控制“三公”经费预算的同时，2015年安排中央基建投资4 776亿元，不仅比上年增加了200亿元，而且投资结构进一步调整优化，主要用于国家重大工程、跨地区和跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目；同时，进一步加大了政府对教育、卫生、社会保障、保障性安居工程等方面的投入。