2.3　政府在经济发展中的作用

中国区域经济发展，需要进行所有制结构、产业结构、企业结构的调整，但仅做这些方面的努力是不够的，区域的竞争，是资源竞争、管理竞争、科技竞争、人才竞争、文化竞争，要适应上述竞争，中央政府和地方政府必须从区域经济发展的角度促进以下各方面的变革：

2.3.1　中央政府作用

在市场经济条件下，社会经济活动和经济发展的主体是企业和劳动者个人，中央政府的角色是“为市场主体服务和创造良好发展环境”。那么，政府应该怎样做呢？笔者认为中央可以在以下方面发挥作用：

第一，实施宏观调控政策，促进经济稳定增长。理论和实践都证明，在市场经济条件下，企业和个人按照利益最大化原则所实施的经济行为，既给经济发展注入了动力和活力，又是导致经济发展呈现周期循环状态的根源。要既保持经济的活力，又不致造成大的周期波动，就必须在不破坏企业和个人利益最大化规则的前提下，由政府实施宏观调控政策，即在经济增长速度过快时，实施紧缩的财政和货币政策，而在经济增长速度过慢或停止时，实施宽松的财政和货币政策，以熨平经济增长的波峰和波谷，使经济保持稳定增长的状态。

第二，在不同地区之间实施差别经济政策，推动区域经济均衡发展。对于一个处于由不发达状态向发达状态转换过程中的大国来说，在发展的起步阶段，可能需要对某些地区实施特殊的倾斜政策，以激励这些地区以更快的速度发展，从而带动整个国家的发展。但是当发展水平达到某一高度以后，区域之间发展水平差异过大的矛盾就会凸显出来，在这种情况下，政府就必须实施向低发展水平地区倾斜的政策，推动区域经济协调发展，扫除整个经济发展的障碍。

第三，制定适合于市场经济的法律法规，为企业和个人提供能够最大限度发挥其潜能的公平的制度环境。我们说市场经济是法制经济，指的是在市场经济条件下有一套所有经济主体公认、每一个经济主体都必须遵守的行为规则。把这些规则以法律或法规的形式固定下来，并对这些规则的执行进行监督是政府的责任。制定规则的最高原则，一是保证每一个经济主体能够最大限度地发挥其潜能，二是对所有的经济主体公平。对我国政府来说，当前最主要的是清理和废除所有计划经济遗留下来的各种限制企业和个人在市场规则允许的条件下自由从事各种经济活动和追求自身利益最大化的规章制度，把经济主体从阻碍其潜能发挥的制度束缚中解放出来，同时着手研究和制定对破坏市场公平竞争的行为进行限制和惩罚的相关规则，如垄断法等。

第四，投资基础设施，为企业和个人的经济活动奠定物质基础。在市场经济条件下，企业和个人作为经济活动的主体，永远是以自身利益最大化为经济活动准则的，这也就决定了企业和个人所选择的经济活动项目往往更注重短期的收益和限制在局部的范围。而整个社会经济的良好运行和持续发展则需要长周期的和全局性的项目来支撑，企业和个人作为经济活动的主体，不可能在没有完善的物质基础的条件下创造财富，政府在基础设施方面的投资实际上是为企业和个人的经济活动搭建了一个功能完善的物质平台。

第五，促进教育，为经济发展输送高素质劳动力。现代经济发展越来越证明，在所有的经济资源中，高素质的劳动力是最重要的经济资源。高素质的劳动力来自高水平的并且是高度普及的大众化的教育。就我国的情况来说，政府要做的一是真正认识到教育在提升国家竞争力和保持经济长期持续发展的战略作用，在资源有限的条件下尽可能多地向教育倾斜；二是加快教育体制尤其是高等教育体制改革的步伐，把有限的资源真正用到教师和学生素质的提升及待遇改善上，降低教育成本，提高教育的效率。

第六，促进技术进步，提高国家经济的竞争力。市场经济是竞争经济，在竞争中保持有利地位的前提是创新，而创新的核心是技术进步。但是，政府在促进技术进步和创新方面的作用在任何情况下都不能低估。首先，潜藏于企业和个人的技术进步和创新动力需要通过政府的法律法规来开发和保护，比如良好的专利制度和适当的奖励制度能够保证技术发明人的既得利益，激发人们的创造力；其次，持久的技术进步往往依赖于基础研究所提供的肥田沃土，而基础研究的大量投入必须由政府来提供；再次，某些需要投入巨大人力和物力的重大科技攻关项目必须由政府来组织，而此类项目的突破往往能够带来持久的和普遍的技术进步，比如航空航天项目等。

第七，防止环境恶化，确保经济的可持续发展。保护环境，防止环境恶化，政府负有不可推卸的责任。首先，政府应当划定明确的禁区，禁止企业和个人从事某些可能对环境造成无法弥补的损失的经济活动；其次，对那些虽然会造成环境损失，但仍在可以弥补的范围内的经济活动，政府应当制定规则，让当事人承担治理环境的成本，如强制性的排污措施和征收排污费等；再次，政府直接投资某些环境治理项目，如治沙、治污、净化空气项目等。

第八，建立和维护社会保障体系，化解经济发展所引起的各种社会矛盾。由于社会成员之间能力、机遇的差别，即使在同样的市场经济规则中从事经济活动的不同个人，也会导致收入上的巨大差别。要使这种差距缩小，就必须由政府或在政府主导下建立起一个包括养老、医疗、失业救济、最低生活补贴等在内的社会保障体系，以使社会成员各得其所，化解各种社会矛盾，降低经济发展的摩擦系数。

2.3.2　地方政府的作用

区域经济发展包括居民生活环境的改善、经济结构的转变、公共事业的发展等。在市场经济条件下，整个社会的资源配置应该以市场为基础手段，区域经济发展也应该遵循着市场经济的基本规律，但市场并不是万能的，在区域经济发展的一些领域，市场是无效的或是缺乏效率的。这就需要地方政府发挥自己的作用，引导区域经济健康发展。

第一，制定科学的社会经济发展规划，引导区域经济发展。地方政府是区域经济发展的主导力量，引导本区域经济发展。首先要根据中央制定的经济发展战略，明确本地区的社会经济发展规划，并确定发展规划的分步实施落实。其次要根据本区域经济发展实际，确定本地区的经济发展政策。再次要确定发展本地经济，引进人才、技术、资金方面的重点方向和目标。最后要制定良好的地方教育政策、人力资源开发政策，优化人才环境，实现人力资源与经济发展相一致、相互补充。

第二，完善政府公共服务职能，推动区域经济发展。地方政府公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全公共服务体系等方面的职能。地方政府对区域经济发展起重要的推动作用。

第三，转变政府职能，进行政府管理创新。将公共管理作为地方政府管理的基本职能，凸显政府的公共服务职能。强化地方政府妥善协调利益关系的能力，保障社会公平正义。将解决民生问题作为地方政府管理的着力点。尊重市场规律，发挥地方政府的特有作用，淡化行政区划，强化经济区划，破除行政壁垒，优化区域经济布局。

第四，培养人们的市场意识，营造公平的市场竞争秩序。市场意识不是从书本上学来的，而是在实践中产生的。有了市场人们自然会有市场意识，但是市场又是依靠有市场意识的人建立起来的。解决这个问题，政府首先要转变自己的价值取向，从自我主导型向市场主导型转变，下放权力，市场的事情依靠市场机制本身去调节。地方政府要创造良好的制度环境和法律环境，确保区域政策的严肃性、有效性、连续性以及稳定性，保障地方政府之间、政府和企业之间能够依法处理相互之间的利益关系，维护市场公平竞争，创造一个稳定预期收益的投资环境，给各类投资者以信心和激励，从长远的角度促使资源在区域间合理流动。

第五，调整区域产业结构，发挥区域资源优势，大力发展主导产业。区域产业结构是区域内产业空间组合的状态，合理地利用区域资源，大力发展主导产业，求得更大的区域效益，是地方政府的最终目标。从产业布局来看，由于长期受条块分割的影响，目前区域经济发展中产业结构同化现象较为突出。根据区域产业集聚理论，由于区域的主导产业，在生产上或者在产品分配上有着密切联系，或者在布局上有相同的指向性，这些产业按一定比例布局在区域的某个优越的地区内，就可以形成一个高效率的生产系统，改善企业生产的外部环境，从而使区域整个生产系统的总体功能大于各个企业功能之和。从企业发展方面来看，为私人部门创造就业机会，提供资金支持和财政承诺；以区域内主导产业为主建立竞争优势；设立可量化的目标以监测其进展。

第六，培育和发展民间组织，完善经济发展的服务体系。鼓励建立各类民间组织。各级地方政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进地方政府合作，进而加快区域经济发展。具体来说主要包括两个方面：一是区域经济发展的智囊机构，主要由各地的经济专家学者组成，为区域间地方政府决策提高咨询。二是培育“中间体组织”的成长。这里的“中间体组织”主要是指由市场原则与组织原则的相互渗透、营利性组织原则与非营利性组织原则的相互渗透、政府组织原则与民间组织原则的相互渗透所衍生出来的具有新特征的组织体。

民间组织可以对市场经济制度产生深刻的影响，它一方面会弥补市场组织功能作用可能产生的不良后果，抑制企业组织的非市场化行为和不良的市场行为；另一方面可以分解部分政府的经济职能，抑制政府权力无限扩张的趋势。保证市场机制作用的正常发挥。地方政府应鼓励这些民间组织发挥效用。通过这些自发的或官方促成的民间组织逐步提升企业战略、拓展市场深度和扩张市场容量。