第一节　全球治理的提出

全球治理的提出与全球化进程的深化、全球化时代的社会实践密切相关，它是全球化扩展、全球问题蔓延和全球合作深入的必然结果。自20世纪90年代以来，有关全球治理的研究兴趣日益增长，研究项目和人数快速增加。无论是在学术研究、社会舆论还是官方政策文件中，全球治理都已成为一个相当流行和热门的议题，引起了国际社会和学术界的广泛关注。

一、全球治理提出的原因

全球治理理论的提出具有自身的时代背景，一方面全球化不断扩展的现实客观上要求进行全球性的合作；另一方面人类从主观上深思当前全球发展问题的根源与解决方案。全球治理理论正好顺势迎合了二者的需要，也能够得到各学科领域的广泛认可。具体说来，全球治理的提出主要基于如下原因。

首先，全球治理的出现与全球化时代密切相关。全球化是当代世界社会、政治、经济状况最为深刻的变化，是这个时代最鲜明的特征。它使得民族国家越来越难以控制本国事务对全球的影响，一旦这种影响超越民族国家边界，突破传统的领土束缚，就会破坏人们对民族国家管理能力的信心。特别是在政治方面，全球化对传统的民族国家、国家主权、政府体制、政治过程和价值观念提出严重挑战，不断削弱民族国家主权及其政府的权威，使原有的国家认同感、效忠观念开始淡化或发生改变。可以说，世界已经变得比以往任何时候都更加相互关联、相互依存和更加容易受到相互伤害，人类所面临的问题的全球规模与解决这些问题的手段、方法的局限性之间也表现出更加不相适应的危险，人类对全球治理的需求应运而生。与之相随，非政府组织、全球公民网络和公民运动等全球公民社会的作用却与日俱增，治理和全球治理在全球化所需要的新公共权威与公共秩序创建中的作用更为突出。在此背景下，全球治理经由西方国家提出之后不久，很快就为国际社会所接受。

其次，变革中的国际秩序推动全球治理的发展。20世纪90年代，苏联走向解体，导致维系了四十多年的冷战体系走向彻底崩溃，国际政治经济秩序面临重大调整，世界朝着多极化方向发展。但作为当今唯一超级大国的美国在对外关系上却不断呈现单边主义的态势，这种霸权行径只有利于美国国家利益，却无益于全球性问题的解决。全球治理强调国际关系的公平、公正、民主，追求建立和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等与人权等的国际政治经济新秩序，这在客观上顺应了当代世界发展的内在要求，有利于制约美国的单边主义和强权政治，也有助于国际社会共同努力，在有效解决诸如环境污染、贫富分化、恐怖主义、跨国犯罪、地区冲突等等全球性问题中加强合作，维护世界正常秩序。

再次，既有理论的不足呼唤全球治理的完善。全球治理理论的提出和盛行与冷战以来社会科学理论出现的某些范式危机有关，而最主要的危机在于各个学科领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述“现实的世界”。长期以来，许多学科研究陷入了过度简单化的二分法，如经济学中的“市场对等级制”、政治学中的“私人对公共”、政策研究中的“市场对计划”、国际关系中的“无政府对主权”等等。近年来，学术界对这种拘泥于二元对立的世界观批评迭起，在经过反省后，进而调整学科研究方向，把“治理”作为一个重要的研究课题。以制度经济学为例，人们对交换与等级制以外的协调经济活动的各种机制（诸如企业集团、家族企业、网络、贸易协会和策略联盟等）表现出了更大的兴趣。在国际关系研究领域，现有关于国际问题的学科知识和专业原理已经不能令人信服地解释全球化时代的新现象、解决全球治理出现的新问题，也难以有效地回应人类思维领域发生的新变革。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。从这些学科和其他学术体系的转变情况来看，“治理”似乎被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足。于是，突破传统学科界限，开拓新的全球知识领域和跨学科研究路径，提出新的理论范式与观点解析，乃至创建新的全球学科的任务，便提上了人类知识发展的重要议程。[1]

最后，治理主体的多元化促进全球治理的传播。在全球化进程的深化中，政府间国际组织、非政府间国际组织、国际机构、跨国公司、压力集团及一些民间机构，甚至个人行为体的作用不断壮大，治理主体的多元化趋势愈加明显，功能领域与行动范围也日益多样化，不仅完善了国家治理功能，使全球治理的内涵更为丰富，也在塑造全球治理的合法性，使其更加深入人心。多元化的全球治理主体也会不断塑造自身权威，这种权威有利于全球治理的进一步拓展。虽然民族国家仍是当今世界舞台上最主要的行为体，但越来越多的非国家行为体正在分享原本属于国家行为体的权力和合法性，在各自专长的领域行使自身特有的功能。非国家行为体的兴起也在推动国际规制的制定与完善，规范国家行为，治理各个领域的国际问题上发挥着越来越重要的作用。非国家行为体治理能力的增强，为更为广泛、深入的全球治理的实现创造了条件，有助于优化全球治理结构，提高全球治理行动的权威性与合法性。

此外，学术界的关注也在不断完善全球治理理论。冷战结束后，大量从事国际关系研究的学者陆续将全球治理问题纳入自身研究领域中，从事全球治理研究的高校和研究机构数量急剧增长，相关主题学术会议大量涌现，全球研究的学术刊物也陆续问世，世界主要地区的高等院校均设立了相关研究项目或课程，出现了该学科本身的全球化。愈来愈多的学者相继构建不同的分析框架，提出一系列理论主张，涌现了大量全球研究的专业理论著作和文献资料，使全球治理研究呈现出“百家争鸣”的局面。正是在这一过程中，全球治理的概念、范畴得以诠释和明晰，学科知识得以积累和丰富，理论体系得以不断补充和完善。

二、全球治理提出的过程

全球治理提出的理论前提在于治理概念的发展。治理的出现同20世纪80年代后普遍性社会问题的产生有关，当时西方多个国家都出现了大面积失业、财政赤字、官僚体制低效等政治、经济与社会问题，以往的统治措施难以见效。为了扭转这种困境，实现社会资源的最优配置，各国政府陆续开启公共管理改革，重新定位政府职能，探索新的管理模式。1989年世界银行在讨论撒哈拉以南非洲的发展问题时提出了“治理危机”的说法，从此治理这一新型管理模式逐渐进入人们的视野。[2]90年代以来，治理涵盖的范围远远超出其原有意义，有关治理问题的研究也日益在经济学、政治学、社会学等领域中引起关注。随着全球化的进程迅猛发展，人类面临全球性问题的日益增多，以及治理理论的不断成熟，部分学者开始尝试将治理的分析框架应用到国际层面，一种管理当代国际事务的新途径、新理论——全球治理便应运而生。

全球治理最早由德意志联邦共和国前总理威利·勃兰特于20世纪90年代初提出和倡导，他同瑞典前首相卡尔森等28位国际知名人士于1992年在联合国发起成立“全球治理委员会”。在1995年联合国成立五十周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯成比邻》[3]的研究报告。该报告主要关注全球治理现状、国际社会合作等一系列有关人类未来前景的重要问题，并被翻译成多种语言在世界范围内广泛传播。

同时期的全球治理理论主要创始人，美国著名国际关系学学者詹姆斯·罗西瑙出版了《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》一书，从学理层面探讨全球治理。他认为治理是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。“治理与政府统治并非同义词。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”治理“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[4]全球治理“可设想为包括通过控制行为来追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统”。[5]罗西瑙从全新角度思考权威问题，认为全球治理等权威性终将取代传统的国家强制力，这在当时是极具开创性的思想。正是在罗西瑙之后，全球治理理论很快得到各国学者与重要研究机构的广泛关注。

除罗西瑙外，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈也曾讨论过全球治理问题，他们认为治理是“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”，全球治理则是全球层次的治理，是“由各种规则、规范和机构构成的国际机制”。[6]美国学者劳伦斯·芬克尔斯坦批判罗西瑙的定义过于宽泛，对后续研究意义有限，他认为，“全球治理就是超越国界的关系，就是没有主权的治理。全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”[7]彼埃尔·德·塞纳克伦斯则认为，全球治理“首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物”，“各国政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司所推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果”。[8]戴维·赫尔德则认为，“环境污染、毒品、人权问题和恐怖活动是急剧增加的跨国政策问题关注的中心，而这类跨国政策的制定超越了领土管辖权和现存的全球政治同盟，并要求进行国际合作，以便有效地解决问题。防卫和安全事务不再主导全球议程甚至民族国家政府的政治议程，‘全球治理’的概念将有助于解释这个问题。”“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，也意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”[9]

虽然全球治理源于西方，并在西方学者的努力下成为一门显学，但国内学界也拥有自己的声音，特别是21世纪后，全球治理研究在国内学界的影响力日益增长，提出了中国的全球治理观。俞可平指出：全球治理“是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序”。[10]全球治理也是“各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度”。[11]蔡拓则认为，全球治理“是以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动”。[12]国内全球治理理念在本质上承接了国外的主要观点，二者在价值和目标上基本相同。

经过二十余年的发展与演变，全球治理已经拥有诸多学术观点，但这些观点也存在普遍认可的共性，重点强调以下方面：第一，全球治理超越了传统国际关系，以新理念应对当前世界所面临的一系列全球性挑战；第二，全球治理是在国家、市场与社会三者之间形成的一种管理世界事务的新结构；第三，全球治理通过当代国际体系中多元行为体的跨国集体行动，来实现全球事务的良治，促进国际社会走向有利无害的方向；第四，全球治理是一种新型多边主义的实践，需要由国际规制或制度作为载体，国家与非国家行为体的多边协调，推进国家之间的多边合作；第五，全球治理的主体与对象均是多元的，在国际规制和制度等治理载体的作用下，治理主体和治理对象往往会相互转换；最后，全球治理理论形成至今才二十余年，其理论体系还在不断发展完善，全球治理的实践也一直在曲折中前进。[13]