第一章　环境风险解析

环境问题是人类进化过程的共生现象，是人类在对自然进行改造的活动中相伴随产生的一种不利影响。环境问题与人类的进步历史相依并行。现代环境问题自17世纪被首次提出，在被誉为资本主义发展第二个“黄金时代”的20世纪五六十年代，伴随着经济高速增长而出现的公害及环境破坏以规模全球化的状态普遍发生，对人类社会造成了史无前例的深刻危害。

从环境法学研究来说，所谓环境问题是指“由于自然界或者人类活动，使环境质量下降或者生态破坏，对人类的社会经济发展、身体健康以致生命安全及其他生物产生有害影响的现象”[10]。从环境问题的发展历史来看，单纯的自然运动只有和人类的活动关联起来对社会生活产生影响才会引起人类社会的关注。所以人类社会关注的主要是由于人类活动引起的环境问题，即次生环境问题。对环境问题的关注与不确定性相关，环境问题本身反映着由于人类主动行为引发自然界对人类产生不利影响的可能性。只是在工业社会之前，这种自然界对人类的影响不管是范围还是程度都比较小，被人类社会所疏忽，故引起人类关注的是风险确实已经发生后的结果，可能性转化为现实性即环境污染和破坏的不利后果及其对不利后果的认识。

环境问题带给人类社会的不利后果日益成为人类社会发展的一部分。现代化进程进一步加剧了环境问题的恶化。在传统的经济模式下，人类从自然环境中获取资源，又不加任何处理地向环境排放废弃物，是一种“资源——产品——污染排放”的单向线性开放式经济过程。在人类社会早期阶段，由于人对自然的开发能力有限，以及环境本身的自净能力较强，所以人类活动对环境的影响不是很明显。然而在科技革命的推动下，工业革命促进了社会生产力的极大发展，同时环境问题日益严重，资源短缺的危机愈发突出。人们对环境的污染和破坏已经发展到威胁人类生存和持续发展的程度，特别是在20世纪60、70年代对发生在欧洲、美国、日本的震惊世界的“八大公害事件”的披露和随后对这些事件性质、原因、程度的分析，促使人们意识到必须通过法律的手段来应对环境问题，必须由国家和全社会采取行动来应对环境问题。

环境问题是持续渐进发展变化的，人类社会对环境问题的认识和理解同样也是在不断扩展深入的。在对环境问题的认识上，人们已经逐渐认识到环境问题不仅仅是技术问题，而是包括经济、政治、法律在内的综合性社会问题。社会问题，必须放在社会发展的大背景下解决。

在不同社会阶段人类发展所关注问题的侧重点是不同的。一般来说，人类社会历史的发展可大体分为四个阶段：（1）原始社会发展阶段；（2）农业社会发展阶段；（3）工业革命、发展及滥觞阶段；（4）后工业社会发展阶段。环境问题被人类社会所关注是在工业社会，环境法的出现是为了防治因工业化发展而引发的环境污染和生态破坏等问题。环境法的发展从运用传统工业社会以来所形成的法律制度来应对环境问题到逐渐发展出自己独特的理论体系来预防和控制环境问题。

随着科学技术的发展，人类社会出现了一些不同于工业社会的特征。1986年德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”的概念，用以描述后工业社会的某些综合性质。乌尔里希·贝克出版《风险社会》时，正值苏联切尔诺贝利核电站意外事故发生，他所提出的“风险社会”概念格外引人注目。在书中，乌尔里希·贝克从生态环境与科学技术的关系入手，分析了现代社会高科技所带来的高风险，指出了“高科技”与“高风险”之间的关联性：这些现代科技蕴含的风险能量愈来愈庞大，它所涉及的领域更为复杂，绝非单纯的技术问题，一个社会的政治结构、生产方式、决策过程，乃至发展阶段与知识水准都对风险的存在形态和影响范围有决定性的作用；相对的，风险也会改变我们的意识和行为，并且反过来对政治、经济、社会文化等制度有所冲击。[11]乌尔里希·贝克将生态危机视为“制度危机”，以此来诊断工业文明所面临的困境，提出并形成风险社会的理论。乌尔里希·贝克是在分析生态问题的过程中提出的风险社会概念，并强调从制度的角度来理解风险的产生和解决，更具有实践性，因此“风险社会”一词也顺理成章地成为公共政策、科技运用与环保运动诸领域的核心概念之一。

从制度的角度来理解环境风险更有利于实现对环境风险的防控。以往环境保护的快速推行，主要得益于相关的技术支持或环境保护措施能够取得双赢的局面，如逐渐淘汰破坏臭氧层物质的使用等。然而这些措施的采用，从某种程度上也引发新的风险。

风险的防范需要引发环境风险的主体，尤其是利用环境资源的行政主体在其运行逻辑上作出彻底的永久性的改变，而这些行政部门往往对自然资源和环境自净能力有着较高的依赖性，甚至在某些情况下，正是这些部门的行为造成了严重的生态压力。环境保护的推行不仅要同这些部门所造成的环境压力相抗争，同时还要面对与具体行业中存在的特殊部门规制目标相协调的难题，因为经济、能源、建筑和农业规制的主要目标一直以来都是提供物质生产的条件，在总体上改善经济增长和就业条件，而这些目标的实现在某些情况下与环境自净能力的维护和资源的可持续利用是有冲突的。在环境保护的推进过程中，需要相应的制度设计能够遏制行政部门所表现出的只有在环境保护的要求不损害其部门根本利益的情况下才会考虑环境需求的倾向，通过社会的制度性安排，尤其是法律制度的安排，将环境风险的防范、资源的可持续利用与社会的各种生产性需求进行协调，实现整个社会的可持续发展。