1.3 中国社会保障制度改革展望
1.3.1 中国养老保险制度改革展望
（一）完善统账结合的职工基本养老保险制度，成为养老金制度并轨的标杆
1995年，我国正式将“统账结合”模式确立为企业职工基本养老保险制度的改革方向，国发〔1997〕26号文件和国发〔2005〕38号文件进一步完善了“统账结合”模式。可以说，经过近二十年的实践，“统账结合”的制度模式已经深入人心，这一制度模式在短期内不宜做大的改动。中共十八届三中全会公报中也明确提出，要“坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。因此，我们认为统账结合的基本养老保险制度只能完善，不能废除。
对于统账结合的职工基本养老保险制度，笔者建议的改革方向是：小统筹、大账户、名义账户制。具体来说，将现行的统账结合模式改革为“小统筹+大账户”模式，即将社会统筹账户的规模由现在缴费工资的20%降为12%，个人账户的规模由现在的8%提高为16%。[77]改革后的“大账户”实行名义账户制（即个人账户与现收现付制相结合），但实行比较高的记账利率，且记账利率与缴费年限相挂钩。“小统筹、大账户”模式的优点在于：第一，具有激励效应。它可以鼓励各类人群积极参保、长期参保，克服当前养老保险扩面难题（农民工、个体工商户、灵活就业人员参保积极性不高的问题）、缴满15年后就不愿再继续缴费的问题。第二，可以将社会统筹账户和个人账户打通使用，避免社会统筹基金收不抵支、财政托底不堪重负的问题。第三，化解了做实个人账户的难题。目前，一方面做实个人账户的财政负担过重，另一方面，部分做实个人账户的省份个人基金存在银行里贬值，还有一部分省份一边在做实个人账户，一边在挪用个人账户基金。在实现名义账户制的“大账户”改革后，个人账户就无须再继续做实了，这也是党的十八届三中全会提出的“完善个人账户制度”的具体要求。“小统筹、大账户、名义账户制”的职工基本养老保险制度模式确立以后，可以成为养老金制度并轨的标杆，机关事业单位养老保险也向这个方向改革。
（二）改革机关事业单位养老保险制度，建立职业年金
按照“小统筹、大账户、名义账户制”模式，进行机关事业单位养老保险改革，并与企业职工基本养老保险合并，统称为城镇职工基本养老保险制度。对于因为改革所降低的养老金待遇，机关事业单位可以通过建立职业年金的形式来加以弥补。当然，职业年金实行的是自愿参保。
（三）寻求多种方式逐步偿还养老保险隐性债务
不管是20世纪90年代的企业职工基本养老保险转制（由现收现付制转为统账结合的部分积累制），还是当前的机关事业单位养老保险制度改革，都会产生转制成本，导致隐性债务显性化；另外，人口老龄化也导致隐性债务增加。为了防范未来的养老金支付危机，需要寻求多种方式逐步偿还养老保险隐性债务。对于偿还养老保险隐性债务的途径，笔者的建议是：第一，隐性债务不能采用制度内消化的方式来解决，需要通过制度外的途径来解决。第二，综合采用筹资、减支、增值等多种途径来偿还养老金隐性债务，即偿还隐性债务是多种途径的组合，而不能只依靠一种途径。其中，筹资途径包括调整财政支出结构、发行养老彩票、开征新的消费税税种、国有经营收益充实社保基金、国有股权划拨社保基金、中央收入超预算划拨社保基金等；减支途径包括延迟退休年龄等；增值途径指的是拓宽养老金的投资领域，通过投资增值来偿还养老金隐性债务。
目前职保实现基础养老金的全国统筹不是一个技术问题，而主要是一个财政问题，是一个财政分灶吃饭的问题，是一个地方利益和全国利益博弈的问题，并且统筹层次提高到哪个层次，哪个层次就要承担起财政保底的责任，相应地矛盾就会集中到哪个层次。实现基础养老金的全国统筹不可避免地会打击基础养老金富余地区以及地方政府扩面征缴的积极性，其能否推行下去要看领导的艺术，更要看中央的决心。另外，目前很多地区城乡居民基本养老保险基金实行的是县级管理和县级统筹，管理层次过低，基金过于分散，安全性不高，也不便于基金的投资运营，建议城乡居民基本养老保险尽快实现基金的省级管理和省级统筹，争取在“十三五”实现此目标。
一方面，2005—2014年企业退休人员基本养老金连续十年以10%左右上调，国家财政负担不堪重负；另一方面，城乡居民基本养老保险已推行了五年，但一直没有调整最低标准基础养老金。因此，亟须建立企业退休人员基本养老金和城乡居民基本养老保险基础养老金正常调整机制，对此，笔者提出以下政策建议：
（一）养老金调整机制应遵循的原则
第一，为保证退休人员基本生活相对水平不降低，要考虑物价上涨因素；第二，为了能使退休人员分享经济发展成果，待遇调整要考虑到经济增长因素，且待遇调整不能给经济发展带来负担；第三，要进行科学的、正常的调整，而不是人为的、主观的、行政命令式的调整。
（二）关于养老金调整的启动机制
对于职工基本养老保险，养老金调整的时机应参照物价上涨率和实际工资增长率两个指标，如当实际工资增长率或物价上涨率达到一定比例时，养老金就应该自动调整；如果没有达到一定的标准，几年都不应调整。对于城乡居民基本养老保险，养老金调整的时机应参照物价上涨率和农民人均收入增长率[78]两个指标，当物价上涨率或农民人均收入增长率达到一定比例时，自动启动基础养老金调整机制。另外，我们认为养老金的调整频率不宜过于频繁，每年最多启动一次调整机制，且城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险同时启动调整，调整的时间为每年的一月份。
（三）关于养老金调整的幅度
设养老金调整系数为f，物价上涨率
(
＞0），实际工资增长率或农民人纯收入增长率为g（g＞0），退休职工和城乡老年居民分享经济发展成果的比例为x（0＜x＜100%），则养老金调整幅度（或称养老金调整指数）的计算公式为：
随着新农保和城镇居民社会养老保险制度的全面推开，养老保险最后一块短板被补上，我国实现了基本养老保险制度的全覆盖。《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2012年年末，我国基本养老保险（包含城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险）参保人数为81，968万人，16周岁以上的人口数为112，197万人，未进行养老保险制度改革、实行退休养老制度的机关事业单位人员大约有6300万人（含已退休人员），进而计算出基本养老保险的综合参保率为77.40%。也就说，还有2.4亿人游离在基本养老保险制度之外。因此，未来应加大养老保险的扩面力度，扩面重点为农民工和城镇灵活就业人员，并尽快实现基本养老保险的全民覆盖；另外，在扩面的同时还要谨防已参保人员的断保行为。
拉弗曲线告诉我们，高税率不一定取得高收入，而高收入也不一定要实行高税率。目前，中国社会保险费率超过了40%，全世界排第13位，而在这“五险”的费率中，主要是养老保险费率偏高。偏高的养老保险缴费率，导致企业想方设法瞒报缴费基数、虚报缴费人数，进而来逃避缴费。对此，笔者的建议是：第一，以基础养老金全国统筹为契机，适时降低企业职工基本养老保险企业缴费率，具体降低多少需要根据实际情况进行测算；第二，职工基本养老保险个人缴费率暂不降低。另外，在《社会保险法》已经实施三年、社会保险基金预算已纳入政府财政预算的背景下，我国开征社会保险税的时机已经成熟。为了增强社会保险费征缴的强制性，减少企业逃费现象，建议国家尽快出台社会保险税。
第一，延迟退休年龄政策要“小步渐进”，具有一定的过程性。延迟退休年龄只能是每年延迟几个月，经过十年二十年甚至是更长时间来完成平滑过渡。“小步渐进”的方式，对未来几十年后退休的人来说，是延迟五年退休，但对临近退休的人来说，实际影响并不大；并且这种“小步渐进”式的延退方案，对整个国家的就业形势来说，影响也非常小。
第二，延迟退休年龄政策要具有一定的差别性，不能搞“一刀切”。即要分步走，比如先从退休年龄最低的群体（女性工人）开始，从人力资源替代弹性系数低的群体（专业技术人才）开始，逐步扩展到各类群体。
第三，延迟退休年龄政策从出台到实施要有一个预告、宣传的过渡期。即要提前若干年出台延迟退休年龄政策，然后宣传、公布政策，给公众尤其是利益相关群体预留一个必要的准备期后，再实施。比如2015年出台政策，2020年开始延退，到2050年前后达到预期目标。
第四，延迟退休年龄政策要统筹兼顾，允许有一定的弹性。尽管从公平出发必须确立基准退休年龄，但考虑到不同类别、不同性别以及身体状况不同的劳动者的实际情况，应当设立相应的弹性空间，供劳动者选择。
第五，强化“长缴多得”的激励机制，让职工自愿延迟退休。如采取职工每延迟一年退休，其养老金替代率提高1—2个百分点的形式，让劳动者自愿选择多工作一段时间。
此处的基本养老保险基金包含企业职工基本养老保险基金、机关事业单位基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金。我们建议，基本养老保险结余基金统一由全国社保基金理事会受托管理，或专门建立公司性质的国家法人机构作为基本养老保险基金的投资管理主体。另外，养老基金投资的渠道不仅是投资于资本市场，还可以扩展投资领域，进行以下投资，包括：投资于保障性住房建设；投资于养老产业；投资于基础设施、国家能源等实体经济领域；进行海外投资等。
第一，社会保险经办人员编制实行动态配比机制，工作人员数量与参保人次挂钩，防止出现“小马拉大车”的情况。
第二，加强经办服务平台建设，尤其要加强基层服务平台建设，使经办管理服务向乡镇、社区、农村等基层延伸，提供方便快捷的服务，使城乡居民做到参保登记、参保缴费、权益查询、待遇领取四个不出村（社区）。
第三，加强社会保障经办管理服务规范化、标准化建设。统一经办机构名称、标识，整合经办机构，实行“五险合一、一票征缴”，优化经办服务流程，提高经办服务效率。
第四，加强社会保障经办管理服务的信息化建设。建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，逐步建立覆盖全民的社会保险登记制度，实现精确管理和便捷服务。同时要加大社会保障卡发行力度，全面推行社会保障“一卡通”，努力实现为参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。