三、食用农产品质量安全中存在的主要问题
近年来，政府部门对农产品质量安全高度重视，经过多年的探索和努力，我国主要食用农产品质量安全工作取得了突破性的进展，保持着总体平稳、逐步向好的发展态势。然而由于农产品产地环境污染严重、农业投入品安全隐患突出等因素制约，我国农产品质量安全治理仍存在诸多问题，安全风险依然存在，食用农产品质量安全事件频发的态势并没有得到有效遏制。而随着国民经济的快速发展和人民消费水平的提高，人们的健康安全意识逐渐增强，农产品质量安全问题已成为人们广泛关注的社会焦点问题。
（一）2015年食用农产品质量安全风险事件
2015年我国发生了一系列农产品质量安全事件，暴露出我国食用农产品在重金属污染、农兽药残留、添加剂滥用、违法加工、病死禽畜处理不当及疫病等方面存在的问题，典型事件见表2-7。产生这些问题的成因复杂，与食用农产品的产地环境立体交叉污染严重、安全保障体系尚不完善及农业生产者的不道德等多种因素有关，治理的难度相当大，难以在短时期内彻底改善我国食用农产品质量安全状况。频发的食用农产品安全事故引发了消费者极大的担忧，严重打击了我国消费者对食用农产品安全的消费信心。
表2-7 2015年发生的典型的食用农产品质量安全热点事件
（二）食用农产品质量安全风险在各个环节均有隐患
从供应链的角度来分析，我国食用农产品质量安全风险在农产品生产环节、加工环节、流通环节和消费环节等供应链全过程均有涉及。
伴随“毒豆芽”“毒韭菜”“病死猪”等食用农产品安全事件的频频发生，生产环境污染和农兽药使用过量问题已成为影响食用农产品生产环节质量安全的突出问题。当前我国农业面源污染已超过工业成为最大面源污染产业，我国90%以上的村庄的生活污水未经任何处理随意排放，导致农产品产地环境质量下降和污染问题日益凸显。[57]同时，药残标准仍不健全，如2015年通过的《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量（草案）》中包含了433种农药4140项限量标准中，我国蔬菜农药残留指标数目和指标涉及的农药种类都比较少。残留指标数目分别是食品法典委员会（CAC）的7%，欧盟的9.9%；涉及的农药种类分别是食品法典委员会（CAC）的35.6%，是欧盟的68.4%（图2-6）。受标准化生产成本高、生产者自身素质低一味追求经济利润等因素的影响，我国农兽药的过量使用现象普遍，农作物亩均化肥用量也远高于世界平均水平（每亩8公斤），高达21.9公斤，是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。[58][59]我国果树、蔬菜的施肥量已超出安全水平，据测算，我国9亿亩果树、蔬菜使用的化肥量，比约16亿余亩粮食使用的化肥量还要多500万吨。[60]2015年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为35.2%，农药利用率为36.6%，农药的低效率使用不仅使农作物农药残留超标，还会使有害物质扩散至农业生产的水体、土壤、大气中，造成严重的面源污染。
图2-6 中国、CAC和欧盟蔬菜药残标准情况对比
目前，我国食用农产品质量安全加工标准和信息体系建设仍较为落后。据统计，农业部拟在原有国家标准和行业标准的基础上，增加农产品加工标准122项。尽管如此，在5000项农业行业标准中，农产品加工标准仅有701项，占总数的14%，尤其是食用农产品加工方面的标准结构不尽合理，仅占标准总数的3.6%。在现有的农产品加工体系中，又存在缺乏系统性、基础研究薄弱、针对性不强、结构不合理、实施效果不明显等问题。[61]与此同时，我国小而分散的加工企业和作坊构成了我国食用农产品加工行业的主体，其生产基础薄弱，技术落后，标准化实施程度很低，且一味节省生产成本而降低对保障农产品质量安全水平的投入，致使食用农产品的生产与加工存在较大的风险。2015年，农业部农产品加工局发布的《关于我国农产品加工业发展情况的调研报告》中指出，总体看来，我国农产品加工率只有55%，远远低于发达国家的80%。且主产区加工业落后。产加销未能整体构建，缺乏产能转移承接平台，中、西部只占到全国的29.9%和15.3%。
当前，我国食用农产品供应组织化程度较低，难以结成有效的供应链合作伙伴，不仅表现为食用农产品供应组织中主体的自组织能力较差，还体现为核心主体管理、协调整个流通环节的作用不明显。同时，我国食用农产品的物流运输设备落后，缺乏严格的保鲜技术和防菌设备等运输条件，容易形成大批有害细菌与微生物的侵入与繁殖，导致食源性疾病的发生与扩散。据统计，目前我国通过冷链流通的农产品比例不足10%，而发达国家的肉禽的冷链流通率已达100%，蔬菜、水果的冷链流通率也已达95%以上。[62]目前，在国家范围内建立农产品质量安全可追溯体系以加强农产品质量安全控制已成为一种发展趋势。为此，我国在建设食用农产品可追溯体系方面不断进行着有益探索，取得了一定的成果。但仍存在溯源标准不统一、溯源信息不完整、真实性不足，各部门、环节缺乏有效衔接，强制性的法律依据缺失，溯源技术落后等问题无法得到有效解决。[63]而食用农产品在生产、加工、流通过程中的标准化实施程度低也对溯源体系的建设产生了较大的阻碍，制约着食用农产品质量安全水平的提升。
频发的食用农产品质量安全风险事件引发了消费者对食用农产品的极大担忧，引起了消费者的广泛关注。但消费者对食用农产品质量安全的认知水平仍然较低，无法有效区分食用农产品的安全性，食物中毒事件仍时有发生（表2-8）。
表2-8 2013—2015年间我国发生的食物中毒情况统计
2015年，国家卫生计生委收到食物中毒事件报告169起，中毒5926人，死亡121人（表2-9）。其中，微生物性食物中毒事件中毒人数最多，占全年食物中毒总人数的53.7%，主要是由沙门氏菌、副溶血性弧菌等引起。有毒动植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件报告起数和死亡人数最多，分别占全年食物中毒事件总报告起数和总死亡人数的40.2%和73.6%。中毒原因包括毒蘑菇、未煮熟四季豆、乌头、钩吻、野生蜂蜜等，其中，毒蘑菇引起的食物中毒事件占该类事件总起数的60.3%。化学性食物中毒则主要由亚硝酸盐、毒鼠强、氟乙酰胺及甲醇等引起。[64]由于消费者处于信息不对称的弱势地位，无法有效辨别食用农产品的安全性，使得食物中毒事件常有发生，而“三品一标”类的安全农产品的价格偏高，普通消费者难以承受。为此，政府亟须对食用农产品质量安全严格监管，防范食物中毒刻不容缓。
表2-9 2015年我国发生的食物中毒原因分类状况
一系列食用农产品质量安全风险事件和食物中毒公共卫生事件的发生，暴露出了我国食用农产品在供应链全过程中的弊端。2015年新《食品安全法》明确实施相对集中的食品安全监管体制，但我国食用农产品质量安全全程监管仍存在一系列的问题。一是职能交叉重复，在农业部和食品药品监督管理总局的分工中，前者的“食用农产品”质量安全监管与后者的“食品”安全监管存在职能交叉重叠和权限模糊；[65]二是监管与检测技术方法水平参差不齐，严重制约食用农产品质量安全的保障水平。在预警应急方面，我国食用农产品质量安全风险预警体系尚处于起步阶段，预警管理责任主体不明确，管理制度缺位，预警技术装备手段落后，难以应对突发性事件。[66]而在舆情预警方面，2015年的负面舆情占比约为27.13%，较往年略有下降，但恶意攻击类舆情信息有所增长。[67]面对突发性的质量安全风险事件和负面舆情信息，政府各部门未有明确的职能规定，难以尽职尽责，且相互协调能力较差，问题出现后相互推诿、逃避责任。为此，未来我国亟须构建合理的食用农产品质量安全预警系统，以防范质量安全风险并快速有效地解决突发性质量安全事件。
（三）农业生产方式亟须调整
产地污染是造成我国食用农产品质量安全风险事件的根本原因，包括水污染、土壤污染和大气污染等问题。这里以农药使用为例，展开简单的分析。
农药作为控制农林作物病虫害的特殊商品，在保护农业生产、促进食用农产品稳定增长等方面发挥着极其重要的作用，是现代化农业不可或缺的生产物质。但农药的过量施用严重污染农业生产环境，并通过在农作物内的聚集严重影响食用农产品的质量安全，对人体产生极大的危害。现阶段，农药的过量使用已成为农业面源污染的主要来源。根据江南大学食品安全研究基地近年来对全国10多个省（自治区、直辖市）城乡居民的大样本跟踪调查数据统计，“农药残留超标”是我国城乡居民普遍担忧的食用农产品质量安全风险。2015年农业部发布的全年农产品质量安全例行监测信息显示，农产品总体合格率达97.1%。然而，受我国农业生产方式等多种因素影响，农产品质量问题还时有发生。[68]在现实条件下，农药仍是重要的农业生产资料。为此，必须加快推进农业生产方式转变，有效控制农药使用量，保障农业生产安全、食用农产品质量安全，促进农业可持续发展。
农药过量施用的负面影响突出，我国开始通过管理和技术上的优化来改善农药施用，以控制农药的合理使用量。《农药管理条例》第27条规定，使用农药应当遵守国家有关农药安全、合理使用的规定，按照规定的用药量、用药次数、用药方法和安全间隔期施药。第36条规定，任何单位和个人不得生产、经营和使用国家明令禁止生产或撤销登记的农药。国家明令禁止使用的农药有甲胺磷、六六六、滴滴涕等33种，限制使用、撤销登记的农药有甲拌磷、涕灭威、灭线磷等17种。目前，我国农药面源污染局部有所好转，但总体上，我国农业生产过程中的农药使用量仍在增长。
图2-7 1993—2014年间中国化学农药施用量（单位：万吨）
数据显示，1993年我国农药使用量为84.50万吨，1995年我国农药使用量则突破了100万吨，达到了108.70万吨；2006年农药施用量超过150万吨，达到153.71万吨，2013年则达到了180.19万吨的高峰（图2-7）。与1993年相比，2013年的农药使用量增长将近100万吨，是1993年的2.13倍，21年间的农药使用量年均增长率达4.30%，按这一增长率，2015年我国农药使用量将超过200万吨。此外，《2015中国国土资源公报》数据显示，截止到2015年年末，全国耕地面积为20.25亿亩，因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少耕地面积99万亩。由此可知，2015年我国每公顷耕地平均农药使用量将超过14.81公斤。而在江苏这样的发达省份，年农药用量达7.95万吨，虽然用量逐年下降，但目前亩耕地农药用量仍是全国平均水平的1.4倍。
由病虫草害引起的农作物在生长过程中的损失最多可达70%，合理的农药施用可以挽回40%左右的损失。为此，施用农药是防病治虫的重要措施。然而，随着我国耕地面积持续减少，农药施用量却大幅度持续上涨，与发达国家的农药施用量形成了鲜明的对比。以法国为例，法国是农业生产大国，占欧盟农业生产的18%。近年来，法国的农药施用量大幅度下降，相关数据显示，法国农药销售量呈结构性下调的趋势，农药有效成分的销售量从1998年的12.05万吨下降到2011年的6.27万吨，减少了48%。其中有机合成农药的销售量从8.91万吨下降到4.88万吨，减少了45.2%；铜和硫类农药的销售量从3.14万吨下降到1.39万吨，减少了55.7%。出于保障粮食增产和农民增收的需要，农药的施用在现阶段我国的农业生产中仍扮演着不可或缺的角色，但由于农药施用量过大，加之施药方法不够科学，导致农药残留超标的问题。目前我国是世界第一农药生产和施用大国，2007年中国化学农药产量达173.1万吨，首次超过美国成为世界第一大化学农药生产国。2015年则达到374.4万吨的历史最高点。与此同时，我国单位面积化学农药的平均用量比世界平均用量高2.5—5倍，每年遭受残留农药污染的作物面积达12亿亩。而更令人担忧的是，由于农药技术水平等限制，农业部公布2015年我国农药实际利用率为36.6%，比发达国家低15—25个百分点，大量的农药施用使得农业生态环境恶化，农业生产的水环境、土壤环境及大气环境均不同程度地受到影响，造成的食用农产品污染日益加剧。为此，我国亟须调整农药生产结构与农药施用行为。