论经济新常态背景下经济法综合立法的发展[47]

◇黄茂钦[48]

一、当下经济法立法的“碎片化”现象及其困境

（一）目前经济法立法中存在的“碎片化”现象

具体来看，经济法立法中的“碎片化”现象主要存在于以下两个主要方面。

其一，经济法的子部门法各自加强法制建设，与此同时，整体性的综合立法显得滞后。若对经济法的子部门立法进程加以分析不难看到，自中共十四大提出“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”[49]。以来，规范我国市场监管和宏观调控领域的经济法律制度陆续颁布。再加上学界基于主要经济法立法及其实施进行的卓有成效的学术研究，经济法的子部门立法显示出强有力的制度支撑和极为丰富的学术积淀。

与此形成对比的是，经济法的综合立法工作以及与此相关的学术研究却长期处于相对滞后的状态。尽管自20世纪80年代以来，经济法学界就开启了创制基本经济法的探索之路[50]，然而，经济法综合立法实践与相关研究较之于子部门法的创制与研究则显得相对薄弱。这一现状若不改变，无疑将影响到经济法立法体系的完善，以致制约我国治理体系法治化和现代化的推进。[51]

其二，在法律多元的视角下，经济法立法的“碎片化”问题还反映在经济法制度分散为无数缺乏基本经济法整合的硬法规范和软法规范，这些分散的法律规范如何形成有效的合力是一个亟待解决的法治问题。随之而来的一个现实问题就是，在缺乏基本经济法统领和整合的背景下，经济领域的硬法规范和软法规范的创制与实施难以形成系统全面、有机协调的制度体系，由此使得经济法运行目标的实现受到一定程度的消解。举例而言，在产业调控领域，我国虽然有《农业法》《铁路法》《电力法》《民用航空法》等立法机关制定的硬法规范，但软法规范则在整个产业政策法体系中占到极大的比重。虽然这些软法规范在产业调控中发挥着积极的作用，但是，面对经济新常态的发展所提出的“产业优化升级”“形成具有持续竞争力和支撑力的产业体系”[52]的要求，其分散化的运行状态难免影响相关产业目标的实现。

（二）经济法立法中的“碎片化”引致的困境

通过梳理经济法立法中的“碎片化”现象不难发现，该问题已经引致了若干经济法实践和理论层面的困境。

其一，经济法立法“碎片化”问题使得经济领域立法缺乏经济法精神统领，难以实现“科学立法”要求。众所周知，科学立法是当前全面推进依法治国的首要环节，只有实现了良法的创制，才谈得上良法的实施以及立法目标的实现。而就科学立法来讲，其“核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律”。[53]而在全面深化改革的背景下，尊重和体现社会发展、社会关系的客观规律集中反映在“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”以及“加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”[54]等方面。

其二，经济法立法“碎片化”的存在不利于从经济法治建设的角度助推国家治理体系和治理能力的现代化。正如学者所言，“从逻辑上看，‘国家治理体系和治理能力法治化’是‘国家治理体系和治理能力现代化’的重要判定指标”。[55]至于如何实现治理体系和治理能力的法治化，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法是关键，而市场监管和宏观调控领域的法律运行又是其中的重中之重，因为该领域所涉及的问题无不是公共治理问题，无不需要完善相关经济法律制度加以保障，无不需要借助系统性、整体性和协同性的思维方式进行“综合治理”。

其三，经济法立法“碎片化”现状不利于经济法理论研究和教学的开展。经济法立法“碎片化”问题一方面反映了我国当前经济领域治理体制存在的弱点[56]，另一方面，还阻滞了经济法理论的深入研究和经济法教学的有效开展。作为经济法运行中的一个实践问题，经济法立法中的“碎片化”现象往往表现为经济法子部门法的兴旺发达，这就难免导致理论工作者将学术研究的注意力集中到应用性强、时效性强、见效更快的具体制度研究，因此，也就难以通过基础理论层面的丰富积累和有力诠释来破解“碎片化”问题。长此以往，经济法理论研究将难以取得长足发展，而与此相关的致力于培养法治人才的经济法教学工作也将因科研成果转化为教学内容的供给不足而受到影响。

二、“全面依法治国”为促进经济法立法“体系化”提供机遇

（一）“建设中国特色社会主义法治体系”[57]有助于促成综合性的经济法治体系

“碎片化”问题反映出目前经济法立法更多受到分析式、局部性思维方式的制约，这种思维方式对于加强经济法的子部门建设固然有其认识论和方法论上的价值，甚至，经济法立法中的“碎片化”状况具有经济法制发展中的现实合理性。但是，时代发展至今天，已经步入“综合的时代”，恰如伯尔曼所说，“无论在哪里，综合……都是开启新型思维的钥匙；这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色”。[58]因此，面对新时代给予法治发展的机遇与挑战，理应作出积极的回应。

具体而言，四中全会提出的“建设中国特色社会主义法治体系”需要落实到各个部门法的法治体系建设之中。其中，在经济法领域，从经济法律体系到经济法治体系的深化仍然首先有待从学理上厘清有关经济法治的“一般制度、体系、程序、规则、规范和架构等的基本原理”[59]以及有关经济法治“运行实施的一般规律、特点、机制、行为、方式等的基本理论”。[60]在此基础上，以一个合适的反映前述经济法治基本原理和基本理论的载体，即具有综合性特征的基本经济法，来承载聚合了各个经济法的子部门法运行规律的总体框架，为经济法的实践提供指导性的法定依据。进言之，根据四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于法治体系构成要素的描述，经济法治体系应包含法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系等五个子体系或分体系。[61]

（二）“软法体系”的融入有助于丰富经济法综合立法的内涵

面对如何化解经济法立法中的“碎片化”问题，一项重要的举措就是充分发挥业已存在的经济领域的软法体系的作用。具体来说，尽管四中全会《决定》中没有使用“软法”这一术语，但《决定》关于“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”[62]的表述已经确认了软法体系的存在，并且以前述表达方式肯定了软法体系在法治建设中的作用。事实上，软法规范已经成为“增强中国法治的社会活力和可持续性”[63]的重要制度力量。

至于经济领域的软法体系如何构成，总体上看，其主要是由五种类型的软法规范组合而成[64]：其一，经济领域的政法性常规成例；其二，经济领域的公共政策，如竞争政策、消费者政策、产业政策、财税政策、货币政策；其三，经济领域的自律规范，如公司章程、协会章程、自律公约；其四，经济领域的专业标准，如国际标准、国家标准、行业标准；其五，经济领域的弹性法条，如促进法、示范法、指导法等柔性法律文本，以及法律文本中存在的弹性条款，等等。

上述经济领域的软法体系作为治理我国经济问题的一类重要制度力量，其本身“非但没有消解硬法的正当性，反而为法增添了正当性来源，拓展了法律层次，丰富了法治内涵”。[65]在当前，经济领域软法规范对于丰富经济法综合立法内涵的作用愈加凸显。例如，《政府和社会资本合作模式操作指南》（2014）、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（2015）等重要的软法规范，通过对公私合作（PPP）模式的调整、对互联网融入传统产业和发展新兴产业的指导等方面，适应了经济新常态的发展要求，同时，也凸显了制定综合性的基本经济法的必要性。

（三）“后立法时代”赋予经济法促进综合立法的机遇

“后立法时代”的开启以中国特色社会主义法律体系的形成为标志，然而，自此之后，我国的立法任务仍然艰巨而繁重。因此，包括经济法在内的各个部门法的“立法工作只能加强不能削弱”。[66]在此背景下，立法工作应该加强其规划性和计划性，这其中就包括推进“某些领域中的重要的基本法律”[67]的立法。

质言之，修改后的《立法法》使得“后立法时代”的立法问题更加有章可循，其在促进经济法综合立法方面的作用至少体现在以下几个方面[68]：

其一，在立法思路方面，推进经济法综合立法适应了当前“从数量型立法向质量型立法转变”[69]的要求。经济法立法的“碎片化”问题一定程度上反映了数量型立法的状况，而其完善的方向应该是更加注重立法的系统性、整体性、协同性，这就满足了《立法法》“提高立法质量”[70]的要求，亦即通过加强经济法的综合立法来促进质量型立法目标的实现。

其二，在立法内容方面，《立法法》关于“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”[71]的规定提示立法者和研究者，应及时回应新形势下经济新常态对完善经济法律体系提出的新要求。新形势下新的经济法律问题需要以整体性、综合性的思维方式来加以对待，并且，这样的经济法律问题并不仅仅局限在公私合作制的运作这一个方面，事实上，经济新常态下的竞争秩序维护、金融市场监管、产业结构升级、财税体制改革等诸多经济问题均需要采用综合性的思维方式来解决。

其三，在立法程序方面，修改后的《立法法》健全了保证科学立法和民主立法的程序。其中，有关法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等有助于推进科学立法的措施以及拓宽公民有序参与立法的途径、开展立法协商、完善立法论证与听证、法律草案公开征求意见等有助于推进民主立法的措施，均对促进经济法综合立法具有重要意义。只有凭借科学立法和民主立法，经济法综合立法才能获得应有的合理性与正当性。

三、经济新常态背景下经济法综合立法的发展趋势

（一）从各子部门法的小综合到《经济法纲要》的大综合

在现阶段，推进经济法综合立法应当遵循其自身的成长规律。那就是，其一，承认经济法综合立法作为一种“组织的规则”（哈耶克语）的本质。相较于“自生自发秩序的规则”，此类规则运用了“人们达到某些已知的且可预见的结果所可诉诸的一种明智而强有力的方法”[72]，由此为市场监管和宏观调控作出法定的权力运行模式、合作治理模式以致预期的经济发展愿景。其二，认识到“能够指导一个组织的心智的成长……依赖于它们本身对那些不可预见的情势的调适”[73]，故此，面对不可预见的尚不成熟的基本经济法制订方案，不妨先行实现“小综合”，即制定若干经济法子部门法的基本法，继而达致“大综合”，即适时制定《经济法纲要》。其三，为确保从各子部门法的小综合到《经济法纲要》的大综合的合理性，最根本的仍然是在分步推进经济法综合立法的过程中遵循“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一基本原则。

（二）从囿于经济领域硬法的制定到经济领域的硬法与软法协同发展

若对之前学界探索创制基本经济法的两个重要样本进行分析不难发现，无论是1986年《中华人民共和国经济法纲要（起草大纲征求意见稿）》还是1999年《经济法纲要的法理与设计》对于《经济法纲要》基本框架和内容的设想，其立足于从经济法各个子部门的法制运行中抽取出具有共同性的要素、着眼于从主体、行为、行为后果等方面所作的构想，均包含有明显的概括性、原则性、宣示性特征，其相关的条款表述体现出较为典型的软法规范色彩。由经济法综合立法的高层次所决定，未来的《经济法纲要》的制定将会体现出硬法规范与软法规范合力而治的创制逻辑。在推动经济法综合立法过程中，一方面需要考虑到综合立法应从全部经济领域内硬法规范和软法规范的运行实践中提炼出规律性的规范形式；另一方面，创制而成的基本经济法应能够对经济法范围中所有的硬法规范和软法规范的运行提供指导。

（三）从经济法律体系到经济法治体系的演进

诚如学者所言，“法律体系是法治体系的逻辑起点，法治体系开始于法律体系的形成”。[74]因此，经济法综合立法的直接目标是建立起由基本经济法统领的经济法律体系，其最终目标乃是以经济法律体系作为经济法治体系的逻辑起点，通过结合执政党依法执政、严格执法、公正司法、全民守法、加强法律监督、实施法治保障[75]等要件，致力于形成经济法治体系。

（四）从实践中的经济法综合立法到理论上的经济法综合立法

迄今为止，关于经济法综合立法的问题主要还是学界围绕其现实基础、必要性、可行性、具体对策等问题进行的理论层面的思考。但同样不容忽视的是，“实践中的经济法综合立法”也是我国法制建设进程中的一个现实的存在，例如，1986年，由全国近二十位经济法学家共同草拟了《中华人民共和国经济法纲要（起草大纲征求意见稿）》，该《纲要》堪称我国基本经济法创制之路上率先进行专家草拟的重要阶段性成果[76]；又如，2012年全国人大会议期间，代表们提出“关于制定《中华人民共和国经济法》的议案”，以期制定我国的基本经济法。可以说，上述经济法综合立法的实践对于其相应的理论发展具有重要的现实意义。