城管执法需要规制和协治[108]

2013年5月31日，延安市发生了城管队员与自行车店主刘国峰互相撕扯打斗事件。相关部门很快作出处理决定：“对违纪的8名执法人员，撤职、处分、辞退；涉嫌犯罪的景鼎文被刑事拘留；构成违法的刘兆瑞被行政拘留。”人们对“城管野蛮粗暴执法”义愤填膺，对城管局关于“被拘留的打人者都是临时聘用人员”的解释提出质疑。6月7日上午，城管局局长张建朝在医院向刘国峰鞠躬，正式道歉。当晚11时许，网上出现《致广大关心延安5.31事件网友的一封信》，发帖人称受刘国峰委托。[109]于是，围绕该公开信的真伪以及其背后是否有隐情等，各方面纷纷对政府诚信提出了质疑。

媒体报道在传达对野蛮粗暴执法之谴责的同时，也在惯用“临时聘用的人员”来解释开脱、“城管大厦”被摘除、城管大楼和城管局长座驾涉嫌超标以及公开信“被公关”等方面，对政府诚信提出质疑。媒体监督是非常必要且重要的，是监督权力不被滥用的重要力量。没有媒体来监督制约权力，权力可能会无限制扩张，本事件或许也就无法得到顺利解决。不过，在此事件的报道和讨论中，人们似乎忽略了规制和协治对于城管执法的意义。

一方面，城市需要合法、规范、文明且有实效的管理，需要对城管执法实施规制。从执法主体、执法手段、执法方式和方法，到全过程公开的执法程序、执法标准、执法效果和评价体系，应当将全部城管执法活动置于法规范制约之下。城管执法的目标和手段严重不对称，需要切实解决其人手不够只能靠“临时聘用的人员”来协助的难题。这个问题也存在于其他领域，须从行政组织法层面予以理论和制度支撑。同时，要让人们了解行政主体理论，明白用“临时聘用的人员”做挡箭牌并不能开脱权力归属者责任的道理。并且，惩处违法公务人员，不是以“被踩商户”是否满意为准，而是应当依照法规范，按照法定程序进行，“很快作出处理决定”更须切实给予相关人员以陈述、申辩的机会。

另一方面，城市管理必须由政民协治来支撑。规制不仅意味着对行政权力的规范制约，也包括对其他各方面的规范制约。在行政法秩序中，相对人应当尊重和服从行政命令，切实履行法定义务。

近年来，每当城管事件发生时，人们往往倾向于情感化地对城管方面质疑，而对“弱者”同情，甚至完全忽略了所谓“弱者”没有履行其应当履行的义务。这种现象普遍存在且呈现出蔓延之势。“延安5.31事件”既是“城管打人”事件，亦是“城管被打”事件，从舆论中却较少看到对刘国峰不履行义务的谴责。对于其不顾城管曾在4月、5月先后两次下达过整改通知书，依然经常在店外占道维修停放自行车，违反道路两边禁止摆摊、禁止占道停放车辆规定的行为，对于其掌掴女城管队员的行为，媒体虽有所描述，却较少有人关注，更听不到谴责的声音。待到公开信一出，“被公关”的质疑声四起。的确，“蹩脚危机公关，最伤公信力”。有关政府部门该警醒并切实致力于健全信息公开法制了。

不过，6月9日，有媒体称刘国峰证实该公开信是由他委托发布的；12日，有媒体报道刘国峰否认写信，并表示内容并非本意；13日，有媒体确认刘国峰说公开信是他的委托人律师马某起草的，“此前从未接受采访，也没有作出任何回应”。那么，是媒体未采访而作虚假报道，还是刘国峰意思表示前后不一？这种“罗生门”现象在当下较为普遍，它是“看热闹”心理作祟的表现，也是忽略了城管过程中公民、企业和社会各界包括媒体应尽义务的结果，同样“最伤公信力”。

城管粗暴执法应当受到惩处，但不应因而对相对人的违法行为不予惩处。无原则地答应不能公开的“赔付条件”和解，同样是错误的，有悖于法治行政原理。城管执法需要得到公民、企业和社会各方面的理解、支持和参与，确立参与型行政理念，实现政民协同治理。无论是规制还是协治，都需要建构权力运行的公开、透明机制，以法规范来确保其权力配置科学合理有效，明确公民、企业和社会各方主体的权利、义务和责任，并为处理行政争议提供依据和标准。

（2013年6月17日，于中国人民大学明德法学楼研究室）