以法律手段保障食品安全

“民以食为天”，《诗经》说“民之质矣，日用饮食”，但食品安全在我国已经导致人民群众强烈不安，并成为严重的社会问题。从三鹿奶粉、大头娃娃到“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”、问题胶囊等事件频发，人们的基本生活安全无法得到保障，甚至在一定程度上也影响了民生。食品安全问题重重，也成为影响人们幸福感的重要因素。

法学界有识之士对保障食品安全，提出了诸多建议。应当看到，我国《食品安全法》颁布之后，从立法层面来看，在食品安全领域的立法应当是较为完备的，由《食品安全法》《侵权责任法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《刑法》等多个法律部门构建了较为完备的法律体系。在法律责任方面，我国《侵权责任法》加大了对食品侵权的打击力度，制定了惩罚性赔偿制度。此外，还应当依法追究有关政府部门工作人员的不作为责任。2011年通过的《刑法修正案（八）》增设了食品监管渎职罪，将食品监管方面的渎职犯罪单列出来，并规定了比滥用职权罪、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定刑从7年有期徒刑提高到10年，加大了对食品监管渎职犯罪的打击力度，体现了立法对食品安全的高度重视。这些规定都极大强化了因为食品的缺陷造成受害人损害的保护力度，保护了消费者的权益。现在的关键是这些规定如何落实。

我认为，食品安全问题严重的一个重要原因在于出现了“中间梗塞”现象，即“纸面上的法律”向“行动中的法律”转变失灵。法律都写得很好，但执行中经常遇到“梗塞现象”，再好的法律都是虚置的。我们经常看到，一些执法部门在执法中“见到利益争着上，得罪人的事争着让”。可以说，行政不作为是食品安全事故频发的一个重要原因。例如，在河南瘦肉精事件中，违法添加瘦肉精的行为从饲养、收购、生产、销售等一系列的环节都畅通无阻，如果在任何一个环节中执法机关能够严格执法，问题食品就不会产生如此严重的危害后果。政府行政权力具有主动性和强制性，能够在食品安全的各个环节进行有效监管，阻止不合格食品的生产和流通。但现实是执法中对于不法商人的追究和查处力度不够，地方保护、选择执法、行政不作为大量存在，造成监管不力。执法的问题再次提醒我们，在社会主义法律体系建立之后，我们的工作重心应当从立法转向执法，强化对现有法律的执行，真正实现从“纸面上的法”向“行动中的法”的转变。

食品安全问题频发的另一个重要原因在于，黑心商人违法成本过低。这一方面表现在，其所欺骗和损害的是陌生的消费者，而被发现的概率很小，缺乏熟人社会的道德约束力量。另一方面，“找关系、走路子”的思维习惯，让他们相信，即便被抓到了，也能想方设法摆平而逃避法律责任。其结果就是视法律而不见。从法律经济学角度来看，通过合理的执法成本，使法律得到严格执行，将大大降低社会整体运行成本，提高社会整体和多数人可获得的福利。要使商人们切实感受到法律责任的巨大威慑而采取合理的安全生产措施，避免制造有毒有害食品和因此产生的损害事故，使商人所采用的降低成本的方法从“假冒伪劣”向“技术改进”转变，在降低生产成本的同时提高产品质量。

从法律制度的完善方面，一是要整合现有的食品安全方面的法律规则体系。食品安全领域颁布的法律众多，但是不同法律之间的系统性尚有欠缺。在实践中就某一食品安全纠纷经常会遇到《食品安全法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《侵权责任法》《合同法》之间的法律规则适用的选择问题，也常常会遇到民事责任、行政责任和刑事责任的有效衔接问题，这些都存在通过立法进一步完善的空间。二是应当理顺食品安全的管理机构。现在食品安全监管方面存在多头管理。在一些问题上，多个部门职责不清、相互推诿的现象仍然比较严重，这就需要在政府监管部门之间实行有效的分工合作和沟通配合。目前国家成立了食品安全监管委员会，但是在实践中各个具体的管理机关之间的职责不清晰，亟需整合。三是进一步强化对消费者合法权益的保护，尤其是食品安全信息披露制度、食品安全标准的确定等环节均需完善，还有必要通过修改《消费者权益保护法》等来加大对消费者权益的保护力度。我国《消费者权益保护法》颁布二十多年来，极大地唤醒和促进了消费者的权利意识。但是该法毕竟已经颁行多年，很多情况都发生了变化，需要及时进行修改修订。比如，《消费者权益保护法》和《侵权责任法》都规定了惩罚性赔偿的条款，两者之间如何协调需要认真研究。四是法律需要与时俱进，不断解决食品安全领域出现的新问题。食品安全遇到的很多新问题和新挑战，比如说转基因食品等引发的食品安全问题、因食品缺陷导致大规模侵权、消费者权益的保护等问题，都需要认真研究以进一步完善相关法律。

保障食品安全需要加大执法力度，如何使有关食品安全的法律切实得到遵守，关键在于执法机关严格执法。要实现严格执法，除了要求执法部门加大执法力度，提高执法队伍素质，还要加强公众和社会舆论对执法部门的有效监督，从而让执法人员同时具有内在的动力和外在的压力去严格执法。保障食品安全，也需要调动社会各阶层力量的积极性和主动性。一方面要调动消费者的积极性和主动性，消费者是食品安全的直接受害人，损害赔偿金可通过利益刺激的方式促进消费者积极维权，这可能在某种程度上比政府监管还有作用，会起到政府监管产生不了的效果。应当增强消费者的维权意识，畅通消费者维权渠道，鼓励消费者积极理性维权。从多年的执法效果来看，罚款固然能够起到一定的惩罚效果，但是不能完全取代损害赔偿金的功能，应更多发挥民事赔偿的功能。更何况罚款等行政责任任意性、灵活性过大，导致执法中的任意性过大，甚至出现了选择性执法，这就不能够有效遏制危害食品安全的违法行为。另一方面，加大社会监督作用。政府监管获取信息的渠道毕竟是有限的。需要通过全社会广泛的监督，特别是调动消费者的积极性来进行社会监督。要发挥新闻媒体、中介组织等社会力量的监督作用，实行多措并举。

保障食品安全也需要重塑诚信体系，培养全社会的诚信观念。大量的食品安全问题都反映和暴露了市场经济中的一些消极因素。在市场经济条件下，市场主体在利益驱使下，置法律和道德于不顾，假冒伪劣、掺杂造假，这不仅仅是违法的问题，也违反了基本的商业道德和商人的良知。一方面，需要建立食品安全信用体系，将食品安全违法行为纳入诚信体系中，对存在此种信用瑕疵的主体加大惩罚的力度，使相关不良记录影响到其生产、销售的方方面面，这就有助于对违法主体的违法行为进行有效的遏制。另一方面，在食品安全领域，尤其需要强化公司的社会责任和商业道德。公司社会责任和商业道德在本质上是同一个问题。我国《公司法》第5条规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”这是我国立法第一次确立了公司的社会责任，具有重要意义。要加大宣传公司的社会责任和商业道德，让公司都明确其不应当仅仅为了获取商业利润而存在，还应当对社会负责。只追逐商业利润而不承担社会责任的公司，最终也会被消费者抛弃。法律是成文的道德，道德是内心的法律。治理食品安全应该多管齐下，尤其是应当强调道德和法律的互动配合。