第一编　法治的一般理论

人民的福祉是最高的法律[2]

法律究竟是什么，是每一位法律人时时会思考的问题。这一问题看似简单，但真要准确回答，却非易事。因为，横看成岭侧成峰，法律人可以从不同的角度对这个问题作出不同的分析与诠释。从法律的本质属性而言，它应当是立法机关制定的、体现人民意志和利益的规范性文件；从其功能和作用而言，它既是一种行为规则，也是执法和司法裁判的依据；从宏观层面来看，法律是一种社会组织的方式，反映了一个社会所选择的人际交往模式和组织模式；而从其法律规则的约束力来看，它又是由国家强制力保障实施的规则。

对于“法律究竟是什么”这一问题，我认为，古罗马的西塞罗在其名著《法律篇》中提及的、被后人广为流传和采纳的名言——人民的福祉是最高的法律（Salus populi suprema lex esto）——给出了最佳的答案。其本意是说，法律是人民意志的体现，最终要以人民的福祉为依归。当然，这只是西塞罗在当时所描绘的一种美好愿景，并不完全是现实。试想，在古罗马时期，奴隶根本就没有被当成人来看待，法律怎么可能体现他们的意志和利益呢？但可以肯定的是，这样一句话，作为一种愿景，仍然不失为法律世界的一种美好向往和追求，且事实上也是现代国家法治建设的主题曲。

现代国家的规范体系虽然大都在宗教规范和道德规范之外选择了法律规范，但不同国家所信奉和选择的社会组织不尽相同，有的甚至存在重大差异。这些差异的形成，既有来自本国风土人情的影响，也有社会经济条件的制约，还有对历史传统的路径依赖。但无论如何，就像奥尔森在一篇题为《为什么一些国家富庶，而另一些贫困？》的演讲中所阐释的那样，一个国家所选择的法律制度体系、社会组织方式和个人行为方式对一个国家的经济发展、社会进步和人民福祉有着十分深刻的影响。好的法律制度和社会运行机制能够帮助贫困的国度走向富强，让富庶的国度持续地保持繁荣，而不好的法律制度则会让富庶的国家走向衰退，让幸福的人口陷入贫穷。[3]9世纪以来，人类社会发展的经验表明，市场和法治是国家兴衰的重要基石，是民富国强的基本保障。市场激发了人们自由创造财富的活力，而法治为市场的良性运转提供了制度保障。一般来说，一个国度的市场化和法治化的程度与这个国家的繁荣程度和人民幸福指数有着正相关性。这也是现代国家不断改革和前进的基本方向。从这个意义上说，法治化建设是符合人民的意志和福祉的。

“人民的福祉是最高的法律”首先回答的是法律的终极目标问题，即要以“人民的福祉”为终极归宿。这一概括当然并不意味着法律还有“最高”与“一般”之分，或者说法律之上还有其他“法律”的存在。今天我们来品读这句话的含义，首先是指，如果法律真正是以人民的福祉为终极目的，那么只有践行法治，才能最大限度地维护人民的利益。

依法治国是增加人民福祉的最佳载体。依法执政其实也就是依照最广大人民群众的意愿来治理国家。法为民而治！法治体现的是按照大多数人民意愿治理国家的模式，因为法治本身体现的就是人民的意愿，而不是单个人的意愿。按照法律办事，就是按照最大多数人的意愿来办事。这样一种治理模式能够避免个人的专断、臆断和武断。所以依法治国从根本上说就是按照最广大人民群众的意志和利益治国。众所周知，社会主义的根本目的就是满足人民日益增长的物质文化需要，实现个人的自由与全面发展，满足人民的追求幸福生活的美好愿望，这与法治的目的是相一致。

人民的福祉是最高的法律，是检验中国法治建设成功与否的试金石。这就是说，人民的福祉是制定一切法律的立足点和出发点，也是一切司法活动的主轴。一是从立法层面看，增进人民的福祉就是立法的标准。法治的内涵是良法善治。这就是说，并不是所有的法律都称得上良法，都能实现善治。只有那些真正有助于扩大人们的行为自由，保障人们的基本权利，维护社会公平正义的法律才能真正增进人民的福祉。所以，评判一个国家立法的水准，关键在于判断其是否有助于增进人民的福祉。我们通常说法律的本质体现在法律的人民性之上，强调的就是立法过程要真正体现“立法为民”之精神。在我们一些地方官员的头脑中，提到立法首先想到的是怎么借此来扩张权力，管人、管事，立法就是要管老百姓的。显然，这种看法不符合法律的本质，也与这个时代的发展旋律相去甚远。法治（rule of law）不等于“以法来治”（rule by law），也不能把法律简单地理解为治理老百姓的工具。相反，立法要造福人民，以人民的福祉为出发点和归宿点。这就需要通过民主立法来反映民意、汇集民智、增进民利，使法律真正体现人民的意志和利益。二是从司法层面看，徒法不足以自行，人民群众的幸福生活有赖于良法的有效实施。再好的立法，如果得到不准确的理解和贯彻，顶多也只是水中月、镜中花；再好的立法，都经不起误解和滥用。因此，一个能够具有秉公执法、公正司法和司法为民的司法机构的存在是至关重要的。如此才能充分满足人民群众不断增长的司法需求，保障和实现立法给人民的美好预期。三是从行政执法层面看，公权力行使的根本目的是为了保障和实现人民的利益。政府必须依据人民的意志和利益行使公权力，自觉接受人民群众的监督。既然公权力是人民赋予的，那么，这种权力行使是否正当的根本标准，就是是否真正符合人民的意志和利益，是否为人民群众提供了良好的公共服务和让人民生活得更加幸福、更有尊严，是否让社会更加公正、更加和谐。

人民的福祉是最高的法律，法治必须造福于人民。这就要求法律以关爱人、尊重人和保护人为使命，最大限度地保护人们的人身和财产权益，从而维护和促进人民的福祉。如果一个社会中，人们的人身安全得不到保障，财产安全得不到维护，则必将人心惶惶，致使人们缺乏长远、稳定的预期，从而不利于人自身乃至社会经济的发展。因此，民法所形成的秩序，正是为了维护人民的福祉。只有人民的人身和财产利益得到充分的保护，只有社会形成一套公正的解决纠纷、缓和社会矛盾的机制，人们才能安居乐业、和睦相处，人民的福祉才能得到实现。迄今为止，我们有了一部全面保护老百姓财产权的物权法，有一部保护交易规则的合同法，还有一部全面保护受侵害民事权益的侵权责任法，现在还需要一部全面保护老百姓人格权益的人格权法。党和国家决定编纂民法典，最终都是为了广大人民群众的福祉，实现广大人民群众利益的最大化。编纂民法典，就是为了最大限度地保护好、维护好、发展好广大人民群众的人身和财产权益。除此之外，我们还需要进一步完善有关社会保障方面的立法，努力克服因为市场失灵、个体禀赋差异等引发的社会矛盾，通过强化对弱势群体的保护以及解决社会群体的生老病死等后顾之忧，努力缓解分配不公的矛盾，实现社会的公平正义。

人民的福祉是最高的法律，还意味着法律源于人民、依靠人民。人民是法治的源泉和动力之所在。法律作为一种行为和裁判规范，应当是人民意志和利益的体现，这也正是法律能够增进人民福祉的重要原因。中国古代法家主张以法治国，但主要是从管理人民的角度来理解法律的。例如，韩非说，“治民无常，唯治为法。”（《韩非子·心度》）可见，法家仍然将民众作为治理的对象，而并不承认其享有参与社会治理的权利，这与我们主张的现代法治相去甚远。在我国，民众不是单纯的被治理对象，还应当成为治理的主体。法律要真正得以施行和运转，法治建设得以全面推进，也需要靠广大人民群众在党的领导下积极参与、稳步推进。不能将人民仅仅理解为法律治理和约束的对象，其更应当是法治建设的参与者；人民也不仅仅是法治建设的受益人，而且也是法治建设的推动者，也是法律实施的监督者。法治水平的高低，在很大程度上取决于人民大众对法律的信仰程度、遵守意愿和监督能力。

我国正处在变动较大的发展时期，在相当长时期内，法律作为社会治理的基本模式并未完全取得“至上”的地位，在社会生活中没有发挥出应有的功能，这也导致社会生活中一些无序现象的产生。由“人治”向“法治”转型，是中国历史发展进步的必然趋势，也是实现国家长治久安、人民生活幸福的根本保障。在这个过程中，法律人必须勇于承担起追求法治、完善法律的重任。而秉持以“人民福祉”为根本标准的原则，将有助于化解社会对法律的误解，培养人们对法律价值的高度认可，充分发挥法律在社会治理中的基本功能，最终树立法律在社会治理系统中的最高地位。法律人的学术生命始终是和法治的进程联系在一起的，法律人应当始终以法律作为自己的信仰，以人民的福祉作为最高指针，崇尚法律，追求正义。就民法学的研究而言，也应当以人民的福祉这一至理名言作为指导理念。民之所欲、法之所系，而作为一个法学工作者，我们研究法律都应当是以实现人民的利益和福祉为最终目的。