第一节 监狱工作法制化：处理好监狱安全与罪犯人权的关系
《意见》指出，监狱工作法制化，就是要形成完备的法律、法规、规章体系，把监狱的全部工作纳入法制化的轨道，依法管理，规范运行，切实做到依法治监。主要任务是，使监狱人民警察牢固树立法律至上的观念，自觉养成良好的执法意识，全面提升法律素养和执法水平；形成严密完备的监狱工作法律法规规章和制度体系；建立公正、规范、高效、有序的监狱法制工作程序和监督工作体系，确保监狱的一切执法行为、执法环节都符合法律的要求。具体措施主要包括：（1）积极推动监狱法律、法规的健全与完善，具体包括狱政管理规范、监狱生产管理规范、罪犯权利与义务规范、监狱人民警察执法规范四方面内容。在此基础上，推动《监狱法》修订、完善，加快对与《监狱法》相配套的有关规章制度的论证起草工作。（2）规范监狱执法的运行机制。监狱管理机关和监狱要制订相应的工作规划、工作纪律、工作规范和工作标准，确保监狱执法的统一性。严密监狱执法工作程序，制订监狱执法工作的流程和规则。（3）健全监狱执法责任制度。建立完善执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核制和执法过错责任追究制，强化监狱执法责任。建立执法执纪监督制度和权力制约机制，强化对违法犯罪行为的查处力度。[24]
笔者以为，《意见》的上述提法还是较为妥当的，但用词表述为“法制化”而不是“法治化”。“法治”不同于“法制”，更不等于“法制”。在理论上正确理解“法制”与“法治”两者之间的联系与区别，对于正确理解和处理好监狱安全与罪犯人权的关系，极为重要。
理论界对刀“制”与水“治”的大体区分是，刀制是以法统治（rule by law），水治是法的治理（rule of law）。“法制”静态意义上指的是法律和制度，动态意义上指的是立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等活动和过程及依法办事。“法治”强调的是通过法律实现对国家和社会的管理，代表理性、效率、文明、民主和秩序，是与“人治”对立的。法制属于制度的范畴，法治属于方法的范畴。[25]以法统治（刀制）强调法律的统治工具作用，法律为人所用，不排除人可能在法律之上。而法的治理（水治）强调法的统治而不是人的统治，任何人必须居于法律之下，你可以在万人之上但要在法律之下，任何人没有超越法律的特权。一方面任何人的权力都必须受到制约，而另一方面任何人的权利又都能够得到保护。“法治”比“法制”的内涵更丰富，也更强调和谐[26]。监狱工作也一样，不仅要强调依法办事，还要强调依法办事的核心是对干警权力的监督制约和罪犯权利的保护。因此，监狱工作法制化用水治的“治”可能更好一些，符合理论界一般的共识。现在讲的“社会主义法治理念”，用的就是“水治”而非“刀制”。法治与法制是有区别的但并非对立。法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须要有完备的法制，而法治是法制的立足点和最终归宿。因此两者又是相互联系的。当然了，如果有人一定说这里的“刀制”与“水治”就是一个意思，也不是说绝对不可以，但要加以说明，以免被人误解。
监狱工作法制化的核心是要处理好监狱安全秩序与罪犯人权保障的关系。监狱安全与罪犯人权两者之间有时存在价值上的冲突。过分强调监狱安全与秩序，可能使罪犯的一些权利受到削弱，如娱乐活动的时间，接见亲友的次数与每次接见时间的长短，个人隐私的保护，个人爱好的拥有，与外界社会接触的机会等。但反过来，过分强调罪犯的权利，给予罪犯的权利过多，则可能会给监狱安全与秩序带来危害。事情并不像有些人想象的那样简单，好像只要给予罪犯更多的权利，监狱安全和秩序就会变得更好，好像两者总是相辅相成的。事实情况常常可能相反，在罪犯有了浓厚的权利意识以后，即使他们实际上拥有了越来越多的权利，可能仍然与他们的越来越高的期望值有差距，他们仍然会感到不满足，并因此给监狱安全与秩序带来负面影响。他们可能不会对监狱管理者心存感谢、心存感激，因为他们认为这些权利本来就是属于自己的，法律有规定，不是监狱管理者的恩赐。[27]这样的情况监狱管理实务部门的人可能经常会碰到，可能感触很深。[28]20世纪60年代，美国社会风起云涌的人权运动，导致的是美国监狱犯人暴动频繁，这是监狱安全与罪犯人权两者存在冲突的一个典型的例子。“60年代第三世界民族独立、人民民主的反殖民斗争运动风起云涌，使美国人民深受鼓舞，日益觉醒的美国人民掀起了声势浩大、影响深远的争取民主权利的斗争运动。作为整个争取民主权利斗争运动的有机组成部分，美国监狱犯人的暴乱发生了根本性变化，被称之为‘有意识倾向的监狱暴乱’也高涨起来。”[29]1971年9月发生在纽约州阿蒂卡监狱（Attica Prison）的犯人暴乱，是美国监狱史上最血腥、最激烈、也是伤亡人数最为惨重的一次监狱暴乱，包括监狱警察和囚犯在内共有43人死亡、80多人受伤。[30]
监狱是刑罚执行机关，安全与秩序是基本前提。一般来说，犯人权利拥有的多少、拥有的程度，应以不影响监狱安全和秩序为底线。如果监狱安全和正常秩序都没有保障，那就不是正常的监狱了，这在任何一个国家都是不允许的。在这个意义上可以说，监狱安全和秩序是监狱工作的首要任务。
那反过来说，既然给予罪犯许多的权利会给监狱安全和管理带来诸多麻烦，那就拒绝给予行不行？在一个法治的社会这是绝对不行的。其根据何在？监狱理论界和实务部门对此有以下几种不同的解释：（1）因为罪犯是“人”，为了体现人道主义而保护罪犯权利；（2）罪犯是“公民”，依法享有法律规定的权利；（3）为了改造罪犯而需要保护罪犯的权利。
上述对罪犯权利保护的三种解释互不相同，因而所赋予的意义也有差别。第一种解释从纯粹的人道主义立场出发（也可以说是纯粹的道德伦理的角度出发），认为罪犯也是人，是我们的同类，所以要保护罪犯的权利。甚至有人认为，保护罪犯权利本身就是目的，而不能作为实现其他目的的手段，不能把对罪犯权利的保护作为教育改造罪犯的手段来使用。
第二种解释从依法办事的角度来理解罪犯权利保护的意义。因为宪法和法律规定要保护罪犯的权利，作为执法者当然应当依法办事，依法保护罪犯仍然享有的权利。
第三种解释是把罪犯权利保护作为一种手段来理解的，即作为教育改造罪犯的一种行之有效的手段。认为只有切实保护罪犯权利，才能有效地教育改造罪犯。
上述三种不同的解释在一定意义上都是正确的，而且人们常常是把罪犯权利保护解释成同时具有上述三方面不同的意义，这就使得解释更加全面、合理，在一定程度上避免了片面性和绝对化。但是在笔者看来，这些解释还远远不够。笔者想做的解释是：保护罪犯权利，最终是为了保护每一个人的权利。
在法治的意义上，所谓权力制约，主要是对强者权力的制约，因为弱者很难有什么权力；所谓权利保护，主要是对弱者权利的保护，因为弱者的权利更容易受到侵害。在家庭说权利保护，主要指的是保护妻子和孩子的权利，因为妻子和孩子在通常情况下是弱者。在学校，对于教师和学生来说，所谓权利保护，主要是指保护学生的权利，因为学生是弱者。在监狱当中，对于警察和犯人来说，所谓权利保护，主要是指保护犯人的权利，因为犯人是弱者，监狱警察是强者。罪犯虽然是恶势群体，但此时此地他们也是弱势群体。
对于弱者权利保护的意义不仅仅是为了保护弱者的权利，不仅仅是为了体现人道主义，也不仅仅是为了教育改造他们，在现代法治的意义上，还有更深高的目标：即最终是为了保护每一个人的权利不受非法侵犯，是为了“所有人的正义”。一个人如果总是强者，一般来说，他的权利是不会轻易受到侵犯的。但很少有人在他的一生中永远都处于顺境之中，永远都是胜利者，他总是会在某时某地某种情况下成为被打击、攻击、惩罚的对象。因此，弱者和强者的关系，少数人和多数人的关系，并不是一成不变的，而是经常处于发展变化之中。在这种动态的分析中，可以清晰地看出，只有弱者的权利得到切实有效的保护，大多数人的权利乃至所有人的权利才能最终得到真正的保护。保护弱者的权利，实际上也就是保护了我们每一个人的权利，因为我们每一个人都有可能成为弱者。民主与法治社会的运作机制应当是：按照大多数人的意志办事，尊重少数人的权利。而法治的精髓是限制强者的权力，保护弱者的权利。
罪犯实施了严重的危害社会的行为，触犯了《刑法》，依法受到刑罚处罚，这是罪有应得，这一点不应当有怀疑。因此，他们是“恶势群体”，不应当忽视对他们的惩罚与教育改造。但是另一方面，由于罪犯此时的社会地位处于社会的最底层，是弱势群体中最弱势的群体之一，他们很容易受到伤害，他们依法享有的权利很容易受到侵犯，因此，对罪犯权利的保护也就具有了极其特殊的意义。在这个意义上可以说，对罪犯权利的保护，是一个国家人权保障的最后一道屏障。只有罪犯的权利得到切实有效的保障，每一个人的人权才有最终的切实的保障。如果罪犯的基本权利得到了切实的保障，则基本上可以表明这个国家是个法治与文明的国家，这个社会是个法治与文明的社会。监狱是一个国家和社会人权状况最敏感的部分之一，监狱是国家和社会文明的窗口。现在有各式各样的“社会保险”，笔者认为，切实有效地保护罪犯权利，是所有“社会保险”中最重要的保险之一。它保证每一个人即使有一天处于社会最底层，沦落为罪犯，也依然享有作为一个人所具有的尊严，仍然受到文明社会神圣法律的保护。这是本书对监狱尊重与保障罪犯权利所做的法治意义的解释。[31]
由于监狱安全与罪犯人权在实践中经常存在着矛盾与冲突，但两者又都极其重要，都不可能舍弃，因此只能寻求中庸与平衡，不可以走极端，导致过分地偏向任何一方。我国监狱管理部门的一般提法是，确保监狱安全稳定是首要任务，教育改造罪犯是宗旨。这个提法是对的，这里充满了辩证统一的思想。本文做一下调整与补充：“确保监狱安全稳定是首要任务，教育改造罪犯和保护罪犯权利是监狱工作的宗旨”，把“保护罪犯权利”补充进去，表述上会更全面。一个是“首要任务”，一个是“宗旨”，有人会问，到底谁排在第一，笔者也问过这样的话，觉得官方的提法有些矛盾。现在觉得这种提法是妥当的，两者是既对立又统一的关系，也就是辩证的关系，不能说谁总是排在第一。在安全秩序能够得到确保的前提下，日常工作就是要把教育改造罪犯放在第一；如果在一些特殊时期监狱安全和秩序出现了严重的问题，这时确保监狱安全和秩序就是作为首要任务，要抓紧抓好。