第五节 税收的原则和政策
税收原则是在税制的设计和实施方面应遵循的基本准则，也是评价税制优劣和考核税务行政管理状况的基本标准。此外，税收原则在税法的制定和实施过程中应予遵循。正因为如此，税收原则不仅是税收理论中的重要内容，而且对于税收和税法实践亦具有重要意义，它是影响税收政策的重要因素。对于税收原则，历代学者曾有过多种概括。而当代税收原则一般被概括为两大原则，即税收公平原则和税收效率原则。
一、历代学者所概括的税收原则
历代学者曾对税收原则做过不尽相同的概括，对后世产生了程度不同的影响，现择要介绍如下：
一般认为，英国古典政治经济学的创始人威廉·配第（W.Petty）是税收原则的最早提出者。他认为，税收原则有三项：（1）公平原则，即税收对各类主体和对象都要一视同仁，且税负不能过重。（2）简便原则，即征税手续要简便，方法要简明，以尽量方便纳税人。（3）节省原则，即征税费用不能过多，应尽量做到节约。上述三原则的中心是公平原则。
攸士第（J.H.G.V.Justi）是德国新官房学派的代表人物，他认为税收原则有六项：（1）自愿纳税原则，即税收应自愿缴纳，在征税方法上应促使纳税人自发纳税。（2）合理征税原则，即征税要以不危害人民生活和经济发展为限度，不得非正当地限制人民的自由。（3）平等征税原则，即征税应当公平、公正，一视同仁。（4）依法征税原则，即征税要有明确的法律依据，税收要确实、准确。（5）低费征收原则，即要选择征收费用最低的货物来课税。（6）便捷征税原则，即纳税手续应当简便，税款应合理地分期缴纳。攸士第的税收原则理论反映了新兴资产阶级的利益要求，对后世税收原则理论的发展产生了重要影响。他所提出的六项原则除第一项外，均为亚当·斯密所接受。
亚当·斯密是英国古典经济学的奠基人。他首次对税收原则作出系统阐述，并与德国学者瓦格纳一起分别成为各自所在历史时期的税收原则理论的集大成者。斯密提出了著名的税收四原则，即平等原则、确实原则、便利原则和节约原则。
所谓平等原则，即国民应根据其纳税能力来承担政府的经费开支，纳税额度需依国民在国家保护下所获收入的多少来确定；国民在纳税上一律平等，不得有免税特权；征税应尽量不使经济发展受到影响。
所谓确实原则，即课税的条件必须确定、翔实，不得随意变更；有关纳税的时间、方法、数额等，都必须让一切纳税人明了。
所谓便利原则，即税收的征纳手续应尽量简便，尤其在纳税的时间、地点、方式等方面都应尽量简便易行，以求最大限度地为纳税人提供便利。
所谓节约原则，也称征收费用最少原则，即征税费用应尽量减少，以使其降至最低，从而使国家能够最大限度地获取有效的税收。为此应提高税收行政效率和税收经济效率，处罚腐败和规避税法的行为。
萨伊（J.B.Say）是法国著名的经济学家，他将税收原则概括为税负适度、节约费用、税负公平、最小妨碍和增进道德五大原则。
所谓税负适度原则，即由于征税是对纳税人用于个人需要或用于再生产的财富的剥夺，因而税负必须适度，征税越少，对经济的破坏作用就越小。
所谓节约费用原则，即由于税收的征收费用是人民的负担，对国家亦无益处，因而必须节约征收费用，以减轻纳税人的负担，增加国库的实际收入。
所谓税负公平原则，即由于全体纳税人公平承担税负时，每个人的税负才最轻，因而税负应力求公平，否则对纳税人和国库均不利。
所谓最小妨碍原则，即由于各类税收均有害于再生产，因此必须把税收对生产的妨碍减到最小，尤其对资本的课税更应最轻。
所谓增进道德原则，即由于税收是影响人民的勤劳与懒惰、节约与奢侈的有力工具，从而会影响社会道德，因此，国家征税应努力增进国民的道德。
阿道夫·瓦格纳是德国新历史学派的代表人物和西方财政学的创建者。作为财税理论方面的集大成者，瓦格纳结合当时自由资本主义向垄断阶段发展的实际，将税收原则概括为四大项九小点，此即著名的“四项九端原则”。其具体内容为：
1.财政政策原则。该原则也称财政收入原则，即税收要以满足财政支出、实现国家公共职能为主要目的。该原则具体包括以下原则：（1）收入充分原则，即在其他非税收入不能充分满足财政需要时，可依靠税收提供充足的财政收入，以避免发生财政赤字。（2）收入弹性原则，即税收必须能随财政需要的变动而相应增减。
2.国民经济原则，即国家征税不应妨碍国民经济的发展，不得危及税源，而应尽可能促进资本的形成，从而促进国民经济的发展。该原则具体包括以下原则：（1）慎选税源原则，即要选择有利于保护税本的税源，以更好地发展国民经济。税源以所得为最优，但为实现一定的政策目标，也可选择某些资产或财产作税源。（2）慎选税种原则，即选择税种要慎重，必须考虑税负的转嫁问题，因为它关系到国民收入的分配和税负的公平。
3.社会正义原则，即应通过征税来矫正社会财富分配不均、贫富分化的弊端，以实现社会正义，达到用税收政策进行社会改革的目的。该原则具体包括以下原则：（1）普遍原则，即税负应遍及社会上的每个成员，每个国民均负有纳税义务，不得因身份或社会地位特殊而例行免税。（2）平等原则，即应根据纳税能力的大小来征税，以使纳税人的税收负担与其纳税能力相适应。
4.税务行政原则。这是从事税务行政管理必须遵循的准则。它具体包括以下原则：（1）确实原则，即税法规定必须明确翔实，税务机关及官吏不得任意妄为；纳税的时间、地点、方式、数量等均须事先规定清楚，以使纳税人有所遵循。（2）便利原则，即在纳税的时间、地点、方式等方面应尽量给纳税人以便利，使之便于纳税。（3）节约原则，即税收的征管费用应尽量节约，以尽量增加国库的实际收入。同时，还应减少纳税人的奉行费用。
马斯格雷夫是美国当代杰出的经济学家，对当代财税理论的发展贡献尤其巨大。他将税收原则概括为以下几点：（1）公平分配税负；（2）税收应尽量不干预有效的市场决策；（3）税收被用于其他目的时，应尽量不影响税收的公平性；（4）税收的结构应有利于财政政策的实现；（5）税收应明确翔实且便于纳税人理解；（6）税收的征收管理费用应在实现其他政策目标的基础上尽量降低。
上述各位学者有关税收原则的观点在其各自的历史时期以及对后世均产生了较大的影响。尽管其认识不尽相同，但仍有很多的共同点。正是在此基础上，人们又进一步总结出了当代税收的基本原则。
二、当代税收的基本原则
一般认为，当代税收的基本原则有两个，即税收公平原则和税收效率原则。
1.税收公平原则的含义
税收公平原则是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。
税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应以同等的课税标准对待经济条件相同的人；后者是指经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的税收，亦即应以不同的课税标准对待经济条件不同的人。这样，才能实现“量能课税”。
税收公平原则要求税收必须普遍课征和平等课征，唯有如此，才能更好地实现税收的横向公平和纵向公平，解决收入分配不公等社会问题，促进经济与社会的稳定。正因为如此，税收公平原则通常被认为是税制设计和实施的首要原则，并被推为当代税收的基本原则。
2.衡量税收公平的标准
一般说来，衡量税收公平与否，主要依据两种原则，即受益原则和能力原则。
（1）受益原则
所谓受益原则，即根据纳税人从政府提供的公共物品中受益的多少，判定其应纳税的多少和税负是否公平，受益多者即应多纳税，反之则少纳。由于该原则侧重于把纳税多少、税负是否公平同享受利益多少相结合，因而也有人称之为“利益说”。
受益原则把纳税类同于一般的市场交换，它仅能在某些特定的情况下对税收的公平性予以说明，但并不能在各种情况下都作为衡量税收是否公平的普遍性原则。
（2）能力原则
所谓能力原则，即根据纳税人的纳税能力来判定其应纳税额的多少和税负是否公平，纳税能力强者即应多纳税，反之则相反。由于该原则侧重于把纳税能力的强弱同纳税多少、税负是否公平相结合，因而也有人称之为“能力说”。
在税收公平与否的衡量方面，能力原则一般被认为较为合理且易于实行。但在如何测度纳税能力上亦存在不同观点。一种观点认为，应以纳税人所拥有的财富的多少作为测度其纳税能力的标准，即应综合运用财产、收入、支出这三种表示财富数量的尺度来衡量纳税能力之强弱，这种观点也称“客观说”。另一种观点认为，应以纳税人因纳税而感受到的牺牲程度的大小作为测度其纳税能力的标准，这种观点也称“主观说”。一般认为，“客观说”是更为可取的，它与人们通常对征税客体的认识也是一致的。
所谓税收效率原则，即国家征税必须有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，必须有利于提高税务行政的效率。它具体包括税收经济效率原则和税收行政效率原则两个方面。
1.税收经济效率原则
税收的经济效率原则，即国家征税应有助于提高经济效率，保障经济的良性、有序运行，实现资源的有效配置。
税收的经济效率原则侧重于考察税收对经济的影响。一般认为，税收既然是从私人经济部门向公共经济部门转移资源，就必然会对经济发生影响。若该影响仅限于征税本身所产生的负担，则属正常；若除此之外又产生了外部效应，则可能会存在额外负担和额外收益两种情况。
税收的额外负担，对于资源配置或经济运行，均会产生降低经济效率的负面影响。为了尽量减少税收的额外负担，许多学者主张税收中性原则。该原则的基本内涵是，国家征税除使人民因纳税而发生负担以外，最好不要再使人民承受其他额外负担或经济上的损失；国家征税应尽量不影响市场对资源的配置，应把税收对经济活动产生的不良影响减到最低限度。
此外，由于通过税收的宏观调控来配置资源，有助于弥补市场调节的不足，保障经济的稳定增长，因而亦会产生税收的额外收益。如果从全社会看，宏观上的所得大于所失，总的额外收益大于额外负担，即可认为税收对经济的影响是良性的、积极的，是符合税收的经济效率原则的。
2.税收行政效率原则
税收的行政效率原则，是指国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，以使税收的名义收入与实际收入的差额最小。该原则侧重于对税务行政管理方面的效率的考察。
所谓税收成本，是指在税收征纳过程中所发生的各类费用支出。狭义的税收成本专指征税机关为征税而花费的行政管理费用，因而也称税收征收费用，如税务机关的办公费用、税务人员的工薪支出等。广义的税收成本还包括纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务代理费、申报纳税的机会成本、交通费用、为逃税、避税而花费的时间、精力、交际费，以及因逃税、避税未遂而受到的惩罚及精神损害等。纳税人因纳税而支出的上述费用也称税收奉行费用。
由于税收征收费用比税收奉行费用更容易确定和计算，因而一般通过税收征收费用占全部税收收入的比例来考察税收的行政效率。
为了提高税收的行政效率，应注意做好以下几个方面的工作：（1）简化税制，使税收征纳易于执行，从而降低税收的奉行费用或称执行费用；（2）加强税务行政管理的科学性，防止税务人员腐败，节约征收费用；（3）增加税务支出的透明度，加大社会公众的监督力度；（4）加强税收法制建设，切实贯彻税收法定原则。
三、税收政策的概念与分类
税收政策是国家为了实现税收的职能以及相关的经济、社会目标而制定和实施的各类策略和措施。税收政策不仅是经济政策的重要组成部分，而且在整个公共政策中也具有重要的地位。
税收政策与税收原则、税收职能等都密切相关。其中，税收原则更具有理念上的意义，对于税收活动有着根本上的指导作用；税收政策在很大程度上要受到税收原则的影响，并对税收活动有着具体的指导作用；而无论是税收原则还是税收政策，其遵行和实施的目的，都是为了更好地实现税收的职能。
税收政策依据不同的标准，可作出多种分类，其中，以下几种分类较为重要：
1.税收总体政策与税收具体政策
税收总体政策，也称税收总政策，是覆盖全国的各类税种的宏观税收政策。税收具体政策，是局限于某一个或某几个税种的微观税收政策。
税收总体政策对于税收具体政策的形成具有指导作用，特别是对于一国的整体税制的形成、对于宏观税负以及相关经济政策之间的配合具有重要的作用。而税收具体政策则对于某个税种的课税要素的确定、对于某个领域或某类主体的利益调整，以及税种之间的协调和配合等，具有重要意义。
2.税收收入政策与税收调控政策
税收收入政策，是旨在有效获取财政收入，以提高国家提供公共物品能力的各类策略和措施的总称。税收调控政策，是旨在调控经济运行和资源配置，以促进经济与社会稳定发展的各类策略和措施的总称。在现代国家，税收政策的目标未必总是单一的，而往往可能是把上述两类政策尽量融为一体。
上述的税收调控政策，还可进一步分为总量调控政策和结构调控政策。税收的总量调控政策，主要是通过调节宏观税负来影响经济总量的各类政策。它包括：（1）重税政策与轻税政策；（2）增税政策与减税政策；（3）扩张性税收政策、紧缩性税收政策和中性税收政策。税收的结构调控政策，主要是通过有条件的税负差别来引导市场主体的行为，从而实现结构调整的各类政策。它主要体现为各个税种中的税收优惠政策和税收重课政策，并以税收优惠政策为主体。
此外，由于税收调控政策存在着上述的不同，因而在政策的制定和实施方面，税收的总量调控政策更具有全局性和统一性；而结构调控政策则更具有局部性和差异性。
3.对内税收政策和涉外税收政策
对内税收政策，是对本国领域和/或本国居民所制定和实施的税收政策；涉外税收政策，是对具有涉外因素的领域和/或非本国居民所制定和实施的税收政策。尽管随着各国开放的深入，对内税收政策与涉外税收政策会出现一些融合的趋势，但在主权国家存在的情况下，在体现国家主权的税收领域，捍卫本国主权与尊重他国主权的要求同时存在着，因而即使强调国民待遇或最惠国待遇，两类政策也不可能完全相同或迅速统一。
涉外税收政策的制定和实施对于发展中国家尤其重要。通常，涉外税收政策主要包括涉外商品税政策、涉外所得税政策和涉外财产税政策等。其中，涉外商品税政策，也称进出口税收政策，包括关税政策（含反倾销、反补贴、保税区政策等）、出口退税政策等，对进出口贸易乃至整个宏观经济都会发生重要作用。
四、税收政策与其他政策的协调
税收政策是国家经济政策的重要组成部分，其制定和实施都会与其他经济政策发生关联。为了发挥各类经济政策的总体效应，以形成合力，必须注意税收政策与其他政策的协调配合，这样才能更好地实现税收政策的预期目标，才能更好地实现税收的职能。
由于世界各国主要运用财政政策和货币政策来调节经济，因而下面也主要介绍税收政策与财政政策、货币政策的协调配合问题。
税收与财政联系十分密切。由于税收收入通常是一国获取财政收入最主要的手段，因而税收有时被视为“大财政”的一部分，相应地，税收政策有时也被看做是财政政策的一部分。但是，随着对税收职能认识的深化，人们越来越认为税收具有相对的独立性，由此产生了不同于狭义财政政策的税收政策，同财政收入政策、财政支出政策等具体财政政策如何协调配合的问题。
应当说，税收政策中包含着税收收入政策，因而同财政收入政策存在着一致性；同时，由于在税收政策中还包含着税收调控政策，因而有时可能与纯粹的财政收入政策并不一致，这就需要在近期目标与远期目标、实现收入的手段和收入结构等方面进行协调。
此外，对税收政策与财政支出政策进行协调，通常是最突出、最需要的。财政支出政策主要是通过财政支出和结构的调节来影响经济运行，其对社会总需求的影响，与税收政策的效应正好相反。此外，财政支出政策主要用于短期的、临时性的调节；而税收政策则一般用于中长期的调节。因此，如果两者的方向不一致、作用不协调，就可能产生政策效应相互抵消的效果。
在两者的配合方面，通常，在税收领域实行“减税”政策时，需要有“增支”的扩张性的财政支出政策与之相配合；反之，当税收领域实行“增税”的政策时，则应有“减支”的紧缩性的财政支出政策与之相配合。如果一方面实行扩张性的财政政策，一方面又大量地“增税”，则两类政策的协调就会存在一定的问题。
税收政策主要是通过税负的调整来引导市场行为和调控经济运行，而货币政策则主要是通过影响货币供应量来调节经济运行，因而两类政策的作用机理是不同的。通常，货币政策主要是对经济总量发生影响，其作用也较为间接，在结构调节方面较为乏力；而税收政策则不仅能够对总量产生影响，而且也能够通过其较为直接的作用，对结构调节发生较大影响。
由于两类政策具有不同的特点，因此，就必须在制定和运用上述政策时，使其能够协调互补。一般说来，当经济过热，出现通货膨胀时，由于采取“增税”或压缩财政支出的手段会受到法律以及心理上的诸多限制，因而各国主要运用货币政策来解决这些问题；当经济过冷，出现通货紧缩时，则主要采取更为直接有效的“减税”和扩大财政支出规模、增发国债等手段。[8]这也是近几年来许多国家普遍采行的做法。
五、税收政策与税法的关系
税收政策与税法的关系非常密切。从总体上说，税收政策为税法的制定提供了重要的前提和基础；而税法则是重要的、稳定的税收政策的法律化，并且，它为税收政策制定和实施提供了进一步的保障。
现代税法具有突出的现代性。这种现代性的一个重要表现，就是税法与经济政策、社会政策存在着内在的密切关联，特别是它与税收政策存在着紧密的联系。正是由于这种内在的联系，才使税收职能的实现有了法律的保障，才使税收的原则能够得到更加有力的贯彻。同时，把经过实践检验具有合理性和广义合法性的税收政策上升为法律，不仅为税法制度的形成提供了重要的源泉，而且对于确保税法的稳定，提高税法的遵从度和法律实效，都甚有裨益。