四、制度和信息处理

从信息处理的角度来讲，制度分析中一个很重要的问题就是怎样把政策制定者的动机与旨在推动能够促进经济进步、社会和谐和共同福利的社会经济指示相联系。这些都是在实际政策制定中最终分析受扰的原因。

一个过于简单的答案是选举民主——将政策制定的动机与由公平的选举反映出的公民期望相联系。美国独立之父詹姆斯·麦迪逊曾说过：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果天使统治人，就不要对政府采取任何控制了。建构一个人统治人的政府，最大的难题在于：你首先要使政府管理被统治者，然后再使其管理自身。人民的信任毫无疑问是政府管理的首要条件，但是经验证明，辅助的预防措施也是必须的”[6]。政治理论家柏拉图也并不相信人民能够做出正确的决定，设计出一个统治者不会因其私利腐蚀政府的政治系统。

柏拉图建构的政治系统并没有在实际政治中运作，但是麦迪逊将其更正了。他主张建立一个多元决策机构（联邦主义、分权制衡）和选举问责制的多元政府。只有选举制是不够的，因为信息处理系统相对于自利的政治领袖的权力来说并不健全。投票者通过一系列议题选择候选人和政党，政党也倾向于强调与其利益相关的议题。除此之外，投票者不太可能将失败的政绩立即与选举的成效相挂钩，因为他们面对的是一个未知而模糊的世界，他们会将其先入之见带入选择之中。失败的政绩不会立即显示出来，积累下来的错误会导致更大程度的危机而非顺利被解决。在这种情况下，选举结果是一种太模糊的工具以至于不能有效更正错误。

分权的多元政策制定中心会使政策的制定过程充满竞争性声音。这会增加信息的供给，但是会损害政策的统一性，使政策选择复杂化[7]。

选举结果不是实施控制的一把利器，权力中心的权力分散会增加信息供给，但是不会将信息的优先次序区分出来。在此还有第三个对完全基于事实的分析非常重要的因素——被官方所采纳且获得政治精英支持的规范和规则。正如在世界经济系统一样，这些原则能够按照其在世界经济系统中的模式被建立起来；透明性和财产权被认为是全球资本主义的一部分。若没有这些元素，一个成功的现代资本主义系统便不可能存在。明智的政策分析对好的统治来说是非常重要的，这一点并没有广为人知。若没有一系列支持明智的信息处理和政策分析过程的规则，现代政府将没有一个可以成功解决问题的机制。

一些人可能认为，将收集、储存和恢复信息的系统现代化和高效化一定会形成更好的信息处理。这虽然使政府更难以控制信息的输入，但有利于善治。当下，美国在治理实践上正经历着显而易见的后退。行政和立法机构都呈现出这样的态势。我们以下会论及，近几年美国的政策分析系统如何被强大的政治意识形态盲目性和有权力的政党及其他逐利党派获取私利的行为所破坏。到目前为止政治系统受过多少损伤，这些我们无从得知；我们所知道的是这损害了美国国家政府处理多元信息的能力。

当趋势变得明朗化，就计算累计了多少错误并立即矫正政策，政府这样的行为的确符合公民的最大利益。但反映过快并不是明智之举，因为这样会削弱政治系统的稳定性，这种稳定性对公民制定计划、完成目标是必要的。因而，在和谐的社会实行善治就是要在保持社会秩序稳定性与矫正政策行为和使之与客观环境相适应这两者之间找到一个平衡点。

因为改变政策的过程经常伴生着在政策制定过程中成本和收益分配的改变，因而在纠错的过程中都会有某种程度的冲突。相较于立即采取行动，要想在政策改变上达成全体一致会导致更大的中断。而具有讽刺意味的是，和谐社会的政策制定至少需要某种程度的冲突以预测未来由经济危机和其他政策灾难带来的更大冲突。

另一方面，政府也无法对受影响的市民的失望置之不理。显而易见的是，对政策执行结果长期的不满甚至是疏离情绪会削弱统治的合法性。而也许并不被大家所注意到的是，公民表达的偏好构成了政府政策制定者主要的信息来源。大量的毫无偏见的观察者所犯的错误会少于一两个观察者——这也反映在著名的“陪审团定理”中，而它的重要性同政府从大量不同的有利观点中检测信息是一样的。即使人们试图去做理性决策，个人在认知能力上的限制和偏见是显著的，即使是专家尽力而为，也无法避免他们在认知和情感上的偏差[8]。因而，只有对一个问题的多视角分析才能对客观形势有一个更好的判断。