国家（地区）与社会关系层面上的协商民主
在国家（地区）与社会关系层面上，无论是国外还是国内的协商民主实验都为我们提供了丰富的案例和有益的启示。我们在这方面选取的三个案例分别是以选举制度改革为核心内容的加拿大不列颠哥伦比亚省公民会议、我国台湾地区所举办的首次公民会议——全民健保公民会议，以及我国广东惠州的外嫁女权益民主协商恳谈会。
选举制度改革是政治领域的重大课题，而全民健保政策则是民生领域最受瞩目的焦点，前者属于基本制度，后者属于公共政策。它们共同的特点是影响面广（涉及全民），利益相关者的利益分化严重（不同选民群体出于政治利益考虑而青睐不同的选举制度，穷人和富人因对健保给付范围和保费负担比例的需求和承受能力不同而偏好不同的健保改革措施），社会争议度大，如不能妥当处理，则容易进一步激化矛盾冲突，甚至导致社会分裂。面对着如此棘手的难题，这两次公民会议的协商民主实验都为问题的解决提供了富于启发的方案。
2004年，在加拿大的第三大省份不列颠哥伦比亚省举行了一次大胆的民主试验，通过随机抽样的方式选出了160位公民，组成公民大会，对不列颠哥伦比亚省的选举制度进行评估和重新设计。这次公民会议是第一次将改革基本政治制度的权力交给由普通公民所组成的团体，而且，它几乎将罗尔斯“无知之幕”的制度构想付诸了政治实践。这种创新模式后来被复制到加拿大的其他地区和荷兰等国，并越来越引起欧洲的关注，旨在为欧洲宪法的制定和宪政改革提供替代性的民主方法。这个复杂版本的公民会议包含了五个阶段，分别是准备阶段、学习阶段、听证阶段、协商阶段和公民投票阶段（如下图所示）。在准备阶段中，组织者挑选出了具有广泛代表性的参会者，从性别、年龄、出生地、族裔特征和教育程度等方面尽可能体现出一般公众的特征，从而为会议的多元视角提供了基础。接下来会议代表用两个月的时间来学习与选举相关的专业知识和协商技巧。然后，主办方在全省各地举办了50场关于选举制度改革的公共听证会，公民会议的每个成员必须参加其中的3场，从而使会议代表了解公众对于选举制度的偏好情况。第四阶段才是公民会议正式根据基本的价值和目标对各种选举制度进行协商和评估，并根据会议共识向全省公民推荐他们所认为最适合采用的选举制度。最后，由省政府组织全省公民就公民会议所推荐的选举制度进行投票表决。遗憾的是，投票结果未能采纳公民会议推荐的选举制度。[10]
我国台湾地区的全民健康保险制度曾经以优质、高效、低价著称于世，但是几年后就陷入入不敷出的财政困境。为了应对全民健保的财政危机，需要对这项关涉全台民众根本福祉的制度进行结构性改革。台湾地区有关部门为此专门成立了一个规划小组，邀请专家学者为建立第二代全民健保制度的改革大计进行深入研究和全盘规划。为了解决健保决策民众参与不足的问题，规划小组决定通过公民会议的协商民主技术来为普通民众参与直接影响他们切身利益的健保决策，设计出某种新的方式和途径，使他们能够在了解相关信息的基础上，理性地讨论政策议题，从而发现和凝聚一定的公民共识，为相应的行政决策提供重要依据和参考。2002年的全民健保公民共识会议包括四天的预备会议和三天的正式会议。在会议召开前，组织者首先确定了会议的主题是全民健保的给付范围，然后从社会上公开招募了由19名成员组成的公民小组，接下来给每个公民小组成员准备了深入浅出的专门阅读材料，以便他们对所讨论的主题有较为全面且具有一定深度的背景知识。预备会议分为两个阶段，第一阶段的主要内容是学习、体验与讨论。学习的部分就是通过专家授课来获得关于全民健保的基本知识；体验的部分是通过一种角色扮演的游戏帮助公民小组体会从不同的视角考虑问题的感受；讨论的部分则是通过分组自由对话来提出他们关心的议题。预备会议第二阶段则以观点工作坊的形式凝练全民健保公民会议的正式会议所需讨论的议题。公民会议的正式会议主要内容有两项，一是公民小组与专家之间围绕着预备会议上形成的问题清单进行交流，二是由公民小组自身就如何回答这些问题努力寻求共识，形成结论报告。根据最终的结论报告，公民小组对目前全民健保所设定的给付范围总体上十分满意，因此不主张大幅度增删给付项目。但考虑到维持这一给付范围所面临的财政缺口，公民小组同意适度调涨保费，但是又强调必须采取切实措施解决医疗浪费问题，提升医疗品质，并使社会公众的健保财务负担分配更为公平。[11]
虽然加拿大不列颠哥伦比亚省公民会议所提议的选举制度改革方案最终没有能够得到全民公投的认可，虽然我国“台湾地区全民健保公民会议”曾被有的评论者讥讽为是为当局既定的改革方案作“背书”，但实际上，这两次公民会议不仅为相关问题的解决提供了具体的有价值的方案，而且更重要的是，它们为我们解决类似的重大而有争议的政策问题提供了一种公民直接参与的新思路和新模式。公民参与不仅显著提升了决策的合法性，而且由于参与者的多元视角和他们所带来的丰富信息，也为改善决策质量奠定了基础。从世界范围来看，协商民主的探索不仅数量最多，而且迄今为止效果也最为显著。中国也不例外。我们在典型案例中没有收入像浙江温岭的协商民主恳谈会这样的案例，主要是因为相关的讨论已经非常多了，读者可以很容易从其他讨论中国协商民主的书和文章中找到。但是，这决不意味着温岭等地的实验没有典型意义。事实上，包括温岭在内的中国很多地方的协商民主实验都提示我们，让基层民众以民主恳谈会等方式直接参与地方重要政策的决策过程至少在治理层次上提高了民主化水平，有助于政策的质量、正当性和民众接受度的提高。在一定时期内，当国家层面的协商民主尚未取得实质性进展之前，首先通过国家与社会关系层面的协商民主实验来普及协商民主的理念和价值，让政府官员和民众直接感受协商民主在解决实际问题上的有效性和相对于传统方法的比较优势，应该是一种合理稳健的发展思路。
广东惠州的外嫁女权益民主协商恳谈会所针对的则是具体的社会冲突。改革开放三十多年来，沿海发达地区人民创造了丰硕的物质财富，村庄集体经济实力与日俱增的同时亦存在一些社会矛盾和社会冲突，外嫁女的权益就是其中的一个棘手问题。外嫁女问题的产生主要是与村集体土地带来的经济收益迅增息息相关。进入20世纪90年代，随着户籍改革，已婚女子户籍不必随夫婚迁，子女户籍可随父亲或随母亲落户，因此出现了不少外嫁女及其子女在结婚后仍保留户口在原村，有的仍住在本村并以此为由要求分享村集体的利益。由于缺乏一套制度化的解决机制，外嫁女享受不到集体经济利益分配的事情时有发生。因此，她们多数通过上访的途径来表达利益诉求。问题的症结在于村民自治中大部分村民不同意外嫁女分享村集体的经济利益，无论是通过行政手段、乡村民主、法律手段还是传统的协调手段，最终外嫁女的权益能否得到实现还需要在本村集体范围内通过村民代表大会讨论通过。因此，做好村民与外嫁女之间的协商应是工作之重心。尽管以前也有过协商，但其效果甚微。有关部门在专家学者的帮助下尝试在广东惠州X区A村通过社会科学方法进行民主协商。它不是由政府通过行政手段来解决这一问题，而是由政府提供一个平台，让村民通过民主协商自己来解决外嫁女是否有权参与村集体利益分配的问题。在A村举办的解决外嫁女分配权益的协商民主恳谈会分为三个阶段：一是前期准备阶段，二是宣传动员阶段，三是民主协商阶段。前期准备阶段，主要在2009—2010年聘请该领域知名专家学者，进行相关问题接洽沟通和走访，召开前期工作会议，初步明确工作目标、任务等基本情况。2010年2—5月为宣传动员阶段。根据A村“外嫁女”的实际情况，做好协商恳谈会前的各项准备工作，包括对村民和“外嫁女”等宣传发动、邀请会议专家、会务筹备、工作人员抽选培训等。2010年5月6日召开协商恳谈会，使双方充分互动沟通，并由专家现场回答、讲解，为解决“外嫁女问题”探索思路和方法。赞成和反对外嫁女分享村集体经济利益的双方把他们各自的理由在民主协商会议中进行了充分的讨论。最后，A村达成共识，给予外嫁女一次性补助13万元，村民和外嫁女都签字同意。通过协商民意测验可以看出，村民的看法有明显改变，对平等分配的认同有所提高，这是解决问题的关键。一年前，大多数村民通过村民代表会议彻底否定外嫁女的任何分配权利，现在大多数人已认可一次性补偿方案了，协商讨论会有助于村民理解平等、权利和义务。可以说，A村通过协商民主成功地解决了“外嫁女”问题。
广东惠州外嫁女上访问题通过协商民主的方式得以妥善解决，表明协商民主不仅可以成为政府治理的工具，而且可以成为基层社会独立解决自身问题的有效方法。这对于当今中国具有非常重大的意义。在学习和应用协商民主的过程中，社会既提高了自我组织和自我治理的能力，又受到了平等、尊重、协商、共识等民主文化的熏陶，这对于中国政治的意义也是不言而喻的。
当然，就中国已有的协商民主实验来看，协商民主实践仍然基本没有越出乡、镇、村和街道等基层层级，这个局限性有待在各方面条件逐渐成熟后予以突破，以期不断提升协商民主的应用层次。从加拿大不列颠哥伦比亚省的案例来看，协商民主通过强化国家正式机构与社会公众的互动，至少对于解决省一级行政区范围内的重大政治和社会决策问题都具有相当巨大的潜力。让基层以上的政府决策者能够建立起对作为一种治理技术的协商民主的充分信心，是决定协商民主在嵌入当代中国政治传统后能否继续实现制度创新和扩散效应的一个关键环节。