第四节 公众参与原则
一、公众参与原则的概念
在法的意义上，公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民（自然人）个人，也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织（参见第三章第二节）。
环境法上的公众参与原则（the principle of public participation），是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在我国，公众参与原则通常也被表述为依靠群众保护环境的原则。
在环境法中确立公众参与的原则，是民主法治理念和提升开发活动效率理念的重要体现，也是公众环境权理论在环境法上的具体体现。广大公众作为人类活动的主体，对与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善理所当然地享有参与决策的权利，所以在各国环境法基本原则中都确立了公众参与的原则。
在我国，虽然法律都宣示公众权利保护是国家法制的基础，1989年《环境保护法》还专门规定一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告以及行政机关应当定期发布环境状况公报的规定等等，但是由于我国几千年来形成的只注重专制（现在表现为政府行政管理）不重视法治的封建思想的影响，以致中华人民共和国成立以来的前三十年时间里就连“人权”二字也被斥为资产阶级法制的产物。
随着我国法治的进步，过去那种肆意侵犯公众权利的现象已逐步好转。2002年我国制定的《环境影响评价法》首次规定了公众参与条款。在2003年《行政许可法》也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度（参见第五章第四节）。2014年《环境保护法》除了第5条明确环境保护的公众参与原则外，更是新设立了“信息公开与公众参与”专章，就公众知悉权、政府与重点排污单位信息公开、建设项目环境影响报告书的公开与征求意见以及公众对违法行为的举报和环境公益诉讼作出了明确规定。
公众参与环境管理不仅是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公众权利的一个重要标志，它与国家的政治民主化进程是紧密联系在一起的。
对于参与有关环境和开发决策的公众范围的界定，各国一般采取的是“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准。以世界银行投资项目的通常做法为例，在进行环境评价时，要求项目开发者必须判断并确保直接受到影响的群体能够参与项目的决策，包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者。判断是否受到直接影响的标准，主要包括受到影响的居民的范围或程度、影响的强度、影响的持久度、影响是否具有可恢复性等等，据此确定受到项目影响的公众的范围。[71]
1.居民
对于不同的项目，当地居民是否参与取决于他们是否受到了直接的影响。只有受到开发活动影响或与开发活动及其后果存在着利害关系的个人才能具备参与的资格。开发活动当地的居民由于会受到开发活动造成的环境影响的波及，或者其经济利益受到损害，或者其身心健康受到影响，或者由于其认为居住环境的舒适性、安全性和美感遭到了开发活动的影响，而成为与开发活动有利害关系的人，从而参与到环境决策过程当中。
值得注意的是，应当积极地鼓励居民中的低收入阶层、少数民族人士参与决策。
2.各类专业人士
各类专业人士具备相关的专业知识，对于政府公布的相关信息也比一般公众理解得透彻。因此，无论是政府、还是公众以及开发者都愿意让他们参与到环境决策中来。更为重要的是，出于对其专业的关注和职业道德的考虑，他们可能对于参与也更有热情、更能积极地参与到决策之中，从而提高整个决策的质量和决策的正确性。
鉴于各类专业人士比政府更易于保持中立的立场，因而容易受到各界的信赖。因此，对于专业人士的参与，各国一般不设任何限制条件。对此，我国《环境保护法》第14条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”
3.社会团体
社会团体可以根据关注点的不同分为环保团体和特殊利益集团，前者一般是以环境保护为目的设立的，后者则是为了某些特殊的经济利益而拥有雄厚资本的企业及其集团。
社会团体因其设立宗旨的不同和所在地域的不同，其利益需求也是不一致的。例如，对于全国性环保团体而言，尽管他们往往远离开发行为地，但他们可能基于某些保护的利益或信念而希望参与地方的环境决策。如美国的环境保护基金、自然资源保护理事会和塞拉俱乐部等。而对于某些以少数环境要素或者地方的某些特殊利益保护为目的的环保团体或者以某种职业联合为目的设立的团体而言，他们的参与则对可能出现的问题更具有针对性。
至于特殊利益集团，由于环境政策往往会影响工业，进而影响到他们的利益，因此在环境决策制定过程中他们常常会出于对集团利益，而非环境利益的关注而扮演重要的角色，他们的态度很多时候与公众的利益截然相反，因此他们的参与效果更多时候与公众利益是对立的。
由于参与环境决策的科技性较高，所以应当鼓励环保团体参与环境决策。对于环保团体而言，因其成员本身多为各类专业人士，因此他们不会像一般居民那样会被复杂的专业术语所迷惑，他们的参与可以更有效地促进环境决策的正当化（参见第三章第二节）。
除了环保团体和特殊利益团体之外，还有其他一些可能并不受项目的影响，但是却对项目本身及其产生的影响具有浓厚兴趣的其他团体。这些团体虽然并非直接同项目有利害关系，但是他们可能拥有与项目有关的重要的信息或资源。允许他们参与将有助于评价程序中关键问题的解决。这些团体主要包括全国或国际性的非政府组织、大学、研究机构等。[72]
4.与拟议行为有关的行政机关
与拟议行为有关的行政机关并不包括负有环保职责的环境主管部门。因为环境主管部门基于其本身的职责要求，可能是环境行政的决策者，或者作为环境影响报告书的审查者的身份出现，其本身在该程序中发挥作用是基于法律赋予它的法定职权。
本书所谓的与拟议行为有关的行政机关，是排除环境主管部门之外的其他行政机关。由于某个机关基于本身的职权范围，可能对某些开发活动或开发活动的某个方面有直接的关系（例如作为该项目实施的行业主管或与该具有与项目相关行业的管理职权等）从而成为该项目的利害关系人，因此也参与到相关的环境决策之中。
这些机关主要包括开发行为所在地的地方政府及其跨行政区域的地方政府。地方政府由于开发活动而可能将成为其成本利益的承受者，或者项目的实施可能对当地的纳税情况以及对当地的基础建设产生影响，从而使其与开发行为有直接利害关系。由于开发行为可能会影响到两个甚至是数个地方政府、也可能涉及不同级别的地方政府及其主管部门，这时也应当采取宽泛的判断标准，适用最广义的参与定义，尽可能将所有相关的地方政府纳入公众参与方案中（参见第五章第三、四节）。[73]
从各国公众参与决策过程的立法与实践看，公众在参与环境与开发决策活动中享有知悉权、建言权、意见得到慎重考虑权以及司法救济权等四项权利。法律除了必须明确规定这四项权利外，还必须明确规定就政府、相关决策主管部门以及开发利用人有义务公开有关开发利用环境与资源的全部信息，明确规定开发利用环境资源决策必须征求公众意见，明确规定公众提出的意见和建议必须认真研究并对意见的采纳或者不采纳作出具体说明，明确规定公众不服最终决定所享有的申诉权与诉权及其实现程序和途径。
二、公众参与原则的适用
鉴于公众参与原则的内容具体多样，并且各国对公众参与环境决策的程序都有具体的法律规范予以保障，因此该原则在各国属于具有法律拘束力的原则。
由于大多数涉及广泛影响的环境决策是针对开发行为的，因此各国目前都制定有专门的环境影响评价（environmental impact assessment, EIA）制度，以对政策、计划和规划的编制以及拟建项目实行环境影响评价。在环境影响评价的决策程序中，应当建立广泛有效的公众参与机制和明确具体的程序诸如参与的时机和方式等，以便公众得以有效的参与环境决策（参见第五章第四节）。
在我国，除了《环境影响评价法》设有公众参与的条款规定外，对于授权性的许可行为，公众还可以根据《行政许可法》的规定参与有关许可的决策。
依照公众参与原理，对于涉及公众利益的重大决策，公众享有被告知相关信息的权利、被咨询相关意见的权利以及意见被慎重考虑的权利。
为了保障公众参与环境决策权力的实现，必须赋予公众相应的知情权和请求权，因此，建立决策信息公开与披露制度，要求政府实行阳光行政、增加行政决策的透明度就显得非常的重要。《环境保护法》第53条第2款规定：“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”
我国《环境保护法》对环境主管部门和负有环境监管职责的部门应当公开的信息范围也作出了原则性规定，即环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息，将企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“开发利用行为人”）的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单（第54条）。此外，重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督（第55条）。对重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的，由县级以上地方政府环境主管部门责令公开，处以罚款，并予以公告（第56条）。
本书认为，良好的信息公开与披露制度主要应当体现如下四方面的内容：
一是尽早公开，即让公众尽早了解相关信息、尽早决定参与决策，这样可以保障参与的有效性。例如，《环境保护法》第56条第1款规定：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。”
二是有效公开，即公开的场所或载体应当对地域、区域和行业具有较大的影响与代表性，特别是对于可能受到影响的一定范围的居民而言，应当让他们家喻户晓、众所周知，以确保信息能为更多可能受到影响的公众所获取。
三是全面公开，即公开所有与决策有关的信息。例如《环境保护法》第56条第2款规定：“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”
四是易于理解，即减少使用专业性和技术性的术语。
尽管项目影响地区当地的居民是最重要的群体，但是出于公众具有利益多元、专业知识欠缺以及存在着“搭便车”（free ride）问题等背景，即使向当地居民提供了充足的信息，有时他们也会不愿意参与。为了更好地发挥公众参与的功效，避免流于形式，各国的普遍做法是运用代表人制度，即发挥各类非政府的环境组织或者其他团体的作用，由他们作为公众利益的代表参与到环境决策之中（参见第三章第二节）。
另外，为了避免各个环境团体基于其自身目的的限制而导致参与时决策出现偏颇，应当加强各公共团体之间的合作。他们之间的合作将是最有效的参与方式，可以使公众的呼声得到加强，清晰地表达公众的立场，并且将不同的公共环境利益进行全面权衡以得出最合理的决策。
如上所述，公众参与原则既包含着公众参与的权利，也包含着公众参与的程序内容，所有这些还应当受到行政、司法的保障才能使该原则落到实处。
在行政保障方面，《环境保护法》第57条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境主管部门或其他负有环境监管职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级政府、县级以上政府环境主管部门和其他负有环境监管职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。
从法律保障的角度出发，公众参与的权利还应当包括请求权。当环境决策机关剥夺了公众参与的权利、或公众的意见没有得到慎重考虑而对决策产生异议，或公众对于环境决策机关最终的决议表示反对时，公众可以基于请求权要求法院对决策机关的行为进行审查、请求法院予以救济（参见第四章）。
此外，建立环境公益诉讼制度也是公众参与的重要组成部分（参见第十四章）。我国《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼。为了防止人民法院不受理环境公益诉讼，《环境保护法》第58条第2款还特别规定“符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。