第三章　“汲取”与“包容”:“农民上楼”的模式

过去十年，让农民成为市民、让农村成为城市，成为中国的一项重要政策。在各级政府的积极努力下，该项政策取得了有目共睹的成就。2014年，中国城镇人口占总人口的比例已经达到了54.77%，城镇常住人口74916万人，超过了乡村常住人口的61866万人。[80]新型城镇化政策引起了学者们的广泛关注。在观察基层政府推行的“土地换社保”政策时，学者试图解释，当农民深知自己的损失巨大时，他们为什么采取沉默或不抵抗的策略。[81]作为城镇化政策的一部分，有的学者研究了地方政府如何在农民和城市人口之间保持医疗保险的差异化的标准，从而揭示国家对基层社会的管理策略。[82]有的学者注意到了地方政府在土地控制能力方面的差异，通过案例研究指出了这种差异的根源，即城市的行政等级结构决定了其土地控制的能力。[83]上述研究对于我们理解中国城市化过程具有积极的意义，不过，由于研究视角不同，研究者并没有对城镇化政策本身进行评估，相反，他们仅仅将城镇化作为背景加以处理。我们想知道的是，这项政策在微观层面是如何执行的，执行的效果如何，以及为什么会存在不同的执行模式。

2013年起，笔者在河南的商丘市和江苏的苏州市进行调查。商丘的Y县是国家级贫困县，财政收入水平低下，乡镇政府在财政上对县级政府依赖度高，县乡财政关系上高度集权；相对于Y县，苏州的C市（县级市）财政状况要好很多，该市长期以来在全国百强县排名中从未跌出前十位，县乡财政关系上高度分权。在调查中发现，Y县和C市在执行“农民上楼”政策的时候，采取两种差异性极大的不同模式，前者可以归纳为“汲取式的”（extractive），后者则是“包容式的”（inclusive）。在汲取的模式下，城镇化不仅没有改善农民的生活，相反，“农民上楼”却让他们付出了更多的经济代价；在包容的模式下，从经济收益的角度观之，“农民上楼”的代价小、收益大，净收益使得大部分农民至少在住房方面短时间内赶上了城市居民的水平。不过，尽管“农民上楼”的模式不同，农民的收益存在很大的差别，但是，他们对待城镇化的态度却存在高度的相似之处。