三 差异归因：作为独立变量的财政
财政是解释基层政府行为的一个特别重要的变量，因为财政关系决定了政府能力以及上下级政府之间的关系。截止到2006年，中央对地方财政关系的改革主要采取两种模式：在中西部经济落后地区，县乡之间的财政关系以集权为主，缺口部分主要依靠上级转移支付；在东部发达地区，财政关系主要实行分权模式，鼓励基层政府创造财富的积极性。[94]需要指出的是，不论是在落后地区还是在发达地区，集权或分权之下的财政关系都采取了预算的软约束，也就是说，基层政府仍然可以在预算外创造财政收入。[95]土地就是地方政府的一项特别重要的预算外收入来源。[96]
相较于江苏的C市，河南的Y县在县乡财政关系上表现得更加集中，而县级政府对土地财政的依赖度也要大大高于前者。过去十多年里，Y县的县乡财政关系之所以变得越来越集权，是因为那里曾经是20世纪80—90年代税费负担问题较为突出的地区。如今，财政的集权化改革已经在很大程度上抑制了该地区基层政府乱收税费的现象，有效地减轻了农民负担。像其他地区一样，中央取消农业税的替代办法，就是加大对Y县转移支付的规模，逐步将该县乡机关和事业编制人员的工资以及日常的行政办公经费纳入转移支付的覆盖范围。在Y县，来自上级的转移支付成为该县财政的主要来源，2009年，转移支付为14亿多元，而当地创造的财政收入（主要来自公共预算收入与国有土地出让收入）只有2.7亿元；2013年，这种格局没有发生改变，转移支付的总量在继续增加，达到26.84亿元，而公共预算收入与国有土地出让收入总共只有14.6亿元（见图3-1）。但是，转移支付的使用范围受到上级政府的严格限制，只能用于行政办公、人员工资和其他专门项目。
图3-1 2009—2013年Y县财政收入构成（百万元）
中央实行的财政集权不仅仅是为了约束县级政府的行为，乡镇政府同样是财政改革的目标。财政改革将监督与约束乡镇政府行为的权力赋予县级政府，俗称采取“乡财县管”。在Y县，“乡财县管”的做法被具体化为20字方针，即“预算共编、账户通设、集中收付、采购统办、票据统管”。乡镇财政所实行县乡统管的双重体制，取消乡镇财政总预算会计，职能缩减，人员简编。财政集权对乡镇的财政收入影响非常明显（见表3-5）。2003年，在农业税取消之前，Y县的乡镇一般预算总收入达到8253万元，其中，4881万元为农业税收入，基本上与县级财政预算收入持平。但是，在农业税取消之后，乡镇财政收入大幅度地减少，2005年只有3560万元。这种低收入的状况一直维持到2010年，当年恢复到了2003年的收入水平。在2005年之后，严重缩水的乡镇财政收入主要依靠上级政府的转移支付和专项资金来填补空缺。如表3-5所示，2005年，在乡镇财政收入锐减的情况下，财政支出却高达9374万元，比2003年的6597万元还多出2000多万元；2005年之后，巨大的财政赤字一直没有改变。
表3-5 Y县乡镇政府财政一般公共预算收入（万元）
在财政集权的背景之下，出让国有土地是Y县创造新财富的主要办法。如图3-1所示，除了2009年之外，在2010—2013年的四年时间里，土地出让收入都高于县级政府公共预算收入，财政对土地出让收入的依赖度年平均超过了100%。土地成为县级政府创造预算外收入的最重要来源。始于2011年的农民集中居住项目为Y县带去了数量可观的建设用地指标。截止到2014年底，通过收回农民的宅基地，全县共创造出3000多亩的建设用地指标。从农民宅基地上创造出来的建设用地指标，不是由各个乡镇政府支配，而是由县政府统管。县政府将这些指标用于商业价值最高、工业发展需求最迫切的城市和城市周边地区，土地出让所带来的收入也全部由县级政府支配。
在财政高度集权、县级政府对土地收入高度依赖的条件下，乡镇政府和村委会缺乏基本的财政支持来执行农民集中居住的项目，于是，Y县的镇村干部采取了各种办法，设法让项目能够运转起来。Y县政府在文件中承诺，按照每亩地4万元的标准下拨资金，不过，乡镇干部反映，县级政府几乎没有兑现承诺；即便县级政府划拨一些专项资金，对于集中居住的建设项目而言也是杯水车薪。实际上，县级政府拨付给乡镇的资金很大一部分来自于上级政府提供的农村建设专项资金，例如，土地综合整治、安全饮水、农村文化广场、体育设施建设、农村绿化、“村村通”工程等总共将近三十多个项目。县政府要求乡镇将这些种类繁多的项目资金用于集中居住区的公共设施建设。但是，这些资金的总量很有限，根本无法支撑项目的开支需求。
既然集权之下的财政关系使得乡镇政府缺少支配财政的自主权，既然创造出来的土地指标乡镇政府也无权支配，那么，乡镇政府与村委会的干部在执行农民集中居住项目上，动力来自何处呢？调查中发现，一方面，政治升迁仍然是一种上级动员下级的有力机制[97]，执行得好或许会提升干部的政治竞争力。事实上，Y县的乡镇干部就把农民集中居住项目当作一个提高经济绩效的机会，因为这种项目至少能够转换成GDP的数字。当年终考核开始的时候，乡镇干部会将企业在这些项目上的投资金额上报到县政府，当作招商引资的成绩。另外，基层干部也从项目中获得其他好处。最常见的是，承包项目的建筑商会向当地干部给予一定的经济好处，以便激励干部帮助他们进行房屋销售、工程付款、压低农民的房屋补偿款，等等。[98]
由于经济富裕或者为了给予发达地区更加有利的发展经济的自主权，像东部其他地区一样，C市维持了“联邦式的”财税分权关系。[99]县乡政府彼此之间是相对独立的预决算单位，同时实行预算的软性约束，相当部分的财政收入来自于税收之外的政府基金项目，如土地等。由于乡镇政府拥有较大的财政自主权，财政实行独立核算，财政经费的使用不需要通过县级财政部门的批准；同时，辖区内的公共开支也由乡镇政府承担，县级政府在一般情况下不再承担它们的公共开支。人员经费、行政办公费用等一般性支出，都依靠乡镇自身创造的税收与其他预算外收入。图3-2显示的是C市政府的财政收入情况。在财政构成中，没有像Y县那样大量地依靠上级转移支付，主要财政来源是工商业创造的税收收入与土地出让收入。
2007—2013年，C市的公共财政预算持续增长，从2007年的60多亿元增加到2013年的近140亿元。相对于公共财政收入的持续增长，土地出让收入则波动较大：2007年，市级政府的土地出让收入高达90多亿元，而2012年缩减到只有33亿元。仅从上述数据来看，C市的财政对于土地出让收入的依赖度也是相当高的，尽管土地出让收入在年度之间存在波动。2007—2013年，土地出让收入的总量达到公共财政预算收入总量的52.7%，成为当地财政收入的一个重要来源。但是，相对于Y县来说，C市政府在土地财政上的政绩冲动明显小于Y县。
图3-2 2007—2013年C市公共财政预算收入、土地出让收入对比（亿元）
在C市，县乡财政分权不仅仅促进了县级政府的财政增长，也为乡镇政府的财政增长创造了机会。表3-6显示，从2007—2013年，乡镇政府预算总收入持续增长，接近市级财政的一般公共预算收入；乡镇财政当中的一部分收入来自土地出让金。乡镇在土地使用方面同样获得了相当大的自主权，经过市级政府的统一规划，每个乡镇在自己的辖区内按年度安排工业与商业用地，土地出让金全部由所在乡镇财政支配，不需要上缴给市级政府。在乡镇范围内，相对于商业和住宅项目，乡镇政府获得的工业用地指标要多得多。从2007—2013年，C市乡镇总共成交了30383.831亩工业用地，成交金额63.2767亿元，而商业用地只成交了6790.62亩，仅仅是前者的22.35%。[100]工业用地与商业用地的比例落差表明，C市在整个辖区内执行工业优先发展的政策，因为当地领导相信，工业项目的回报更稳定、更持久，对财政、就业等贡献更加突出。[101]
表3-6 2007—2013年C市乡镇政府公共预算收入与土地出让收入对比（亿元）
按照C市政府的设想，用于农民集中居住的财政支出由宅基地置换而来的土地指标来承担，通过销售置换而来的建设用地指标，支出与收入之间完全能够实现平衡。市政府甚至认为，由宅基地置换而来的建设用地出让收入不仅能够承担农民集中居住项目支出，而且能够实现盈利。[102]虽然政府的文件要求乡镇政府从农民宅基地上创造出来的土地指标，40%上缴，自己留存60%，但是，在实际执行过程中，市政府将全部指标留给了乡镇。[103]截止到2013年底，通过整治宅基地，C市在两年时间里总共创造出2800亩建设用地指标。为了推进该项目的尽快实施、减轻乡镇的经济负担，市政府还为每个乡镇提供了平均1亿元的启动资金，另外，允许各个乡镇通过镇级融资平台募集建设资金。[104]