1.3　分析框架：竞争性解释

通过以上分析可知，政策执行研究涉及诸多变量，已不需要更多的变量。正如迈耶（Meier）所说：“我经常将这一（执行）理论描述为‘完全解释5个案例的47个变量’……我建议……任何增加一个新的变量或一个新的相互关系的政策执行研究者都应该被要求去掉两个变量。”[189]能够整合关键变量的“结构”显得尤为重要。这就需要面对如何处理自上而下和自下而上的理论贡献，以及如何处理既有研究成果和研究不足之间的关系等问题。如前所述，试图用一个理论框架将两个完全对立的视角整合起来已是不可能之事，可行的办法就是解释在何种情况下，哪个研究途径更可行、哪些因素更重要。本书并不打算另辟蹊径去寻找新的变量，这也没有必要，因为已有足够多的变量。本书是在既有研究的基础上，选取结构良好的理论框架，将影响中国政策执行的关键变量整合在其中，用于分析这些关键因素发挥作用的条件。在分析框架的选择上，本书以萨巴蒂尔对“更有希望的理论性框架”的界定为依据。

（1）任何一种框架都必须准确地符合科学理论的标准。也就是说，框架的概念和假设必须相对清晰并保持内部的一致性，必须界定清楚因果因素，必须能产生经得起检验的假设。同时，框架还得保持相当广泛的适用范围（如适用于不同政治系统的大部分政策过程）。

（2）任何一种框架都必须以近期一定数量的概念发展和/或实践检验为条件。现在一部分活跃的政策学者必须把它当成理解政策过程的可行方法。

（3）任何一种框架都必须为旨在解释大部分政策过程的实际理论。理论性框架可能包含明确的规范性因素，但是并非必需的。

（4）任何一种框架都必须表述广泛的系列影响因素，诸如冲突性的价值和利益、信息流向、制度安排和多样化的社会经济条件等。对于选择政策制定的不同视角的传统政治学者来说，这些影响因素是极其重要的。[190]

根据这些标准，本书以马特兰德的模糊—冲突模型为基础性的“结构”，整合既有的核心变量。接下来，笔者首先介绍模糊—冲突模型以及既有研究对该模型的质疑与修正；在此基础上，建立起本书的分析框架。

1.3.1　模糊—冲突模型

在对先前分析政策执行的文献进行“一种拉网式的回顾”之后，马特兰德综合和重构了已有的执行研究。他认为，先前一些试图整合自上而下模型和自下而上模型的努力往往是失败的，原因在于这两个研究途径存在着根本性的差异，无法把不同模型的关键变量整合进一个框架中。马特兰德的核心观点是：除了罗列需要考虑的变量外，执行理论研究者必须明确说明“那些使某些变量成为重要变量的条件和它们之所以重要的原因”[191]。

马特兰德在解释模型之前，首先界定了“成功执行”。在他看来，“当政策目标得到明确的陈述时，那么，基于民主理论，法规制定者的价值体系就具有较高的价值。在这种情况下，成功执行的正确标准就是忠诚于规定的目标。当一个政策没有明确的目标，对标准的选择就会变得困难，一些一般的社会规范和价值就会起作用。”[192]所谓政策的冲突，是指不止一个组织将政策视为与其利益直接相关，并且这些组织具有不同的观点时，政策的冲突就会出现。政策的冲突不仅表现在政策目标上，还体现在实现政策的手段上。政策模糊性主要有两种来源：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。就自上而下途径而言，政策目标的模糊性经常会导向错误理解和不确定性。但是，模糊性也有其积极影响，即通过模糊性限制冲突性。在有些情况下，模糊性是在正式批准阶段让新的政策得以通过的必要条件。[193]

马特兰德认为，建立一个更为有效的执行模型需要对政策特性作更为细致的判断。根据政策的模糊性、冲突性的不同程度，可以将政策执行分成四种类型，决定每种政策执行结果的关键因素呈现出差异性：[194]（1）行政性执行：较低的政策模糊性和较低的政策冲突性。行政性执行的主要原理在于，执行结果（implementation outcome）是由资源决定的。如果有充足的资源，则想要得到的执行结果事实上是可以保证的。（2）政治性执行：较低的政策模糊性和较高的政策冲突性。政治性执行的主要原理在于，执行结果是由权力决定的。对于政治性执行而言，成功的执行要么取决于拥有足够的权力将自己的意志强加于其他参与者，要么取决于拥有足够的资源，要么取决于通过“讨价还价”达成手段的一致。强制性机制和有酬性机制将占据优势。（3）试验性执行。如果一个政策表现出较高程度的模糊性和较低程度的冲突性，那么执行结果将在很大程度上取决于哪些参与者是积极的且牵扯较深。试验性执行的主要原理在于，情景状况支配着执行过程。执行结果主要取决于地方微观执行环境中的资源与参与者。（4）象征性执行：较高的政策模糊性和较高的政策冲突性。高度的模糊性导致结果因地而异，其主要原理在于，地方层面的联盟力量决定政策结果。象征性执行与政治性执行的区别在于，地方微观层面而不是中央宏观层面的联盟力量决定了执行结果。在处理象征性执行的情况时，指出地方性的竞争集团，同时指出影响这些竞争集团力量的地方情景因素，是准确解释政策结果的关键。

马特兰德的论述启发人们用不同的思维方式来分析不同的政策。同时，不同类型政策之间的区别是不能由洛伊归纳的政策类型所推出的。[195]

资料来源：理查德·J.斯蒂尔曼二世. 公共行政学：概念与案例（第七版）［M］. 竺乾威，等译，北京：中国人民大学出版社，2004：617.

1.3.2　模糊—冲突模型的批判

马特兰德的模糊—冲突模型曾被一些学者用于分析不同的政策执行。例如，米切尔（Mitchell）以模糊—冲突模型为基础，结合组织结构理论，建构起权变模型，分析加拿大的高等教育在线学习政策的执行。他认为，政策执行受制于组织结构和政策双重因素的影响，这两个变量切合性越强，执行差距越小。[196]仇国平（Chou Kwok-ping）用这一模型分析过中国的公务员制度改革。[197]竺乾威曾用它分析中国拉闸限电政策的执行。[198]殷华方等学者在模糊—冲突模型的基础上，结合中央与地方关系，分析了中国产业政策的执行。[199]通过经验性材料，这些学者在一定程度上证明了模糊—冲突模型的科学性，也提出了一些质疑或批评。还有学者从理论建构的角度对该模型提出了批判。综合起来，对模糊—冲突模型的批评集中在以下几个方面：

第一，如何衡量政策执行成功与否。马特兰德认为，判断政策执行成功与否要看政策目标是否清晰，如果政策目标明确，那么就可以用政策声称的目标来评价政策执行的成与败；如果政策目标是模糊的，那么就以一般性的社会规范为评价标准。但是，政策执行的相关文献表明，不仅政策意图与实际的政策结果存在很大的差距，[200]有时政策指标的实现带来的是更为消极的社会影响。戈津认为，除了政策执行之外，还有其他因素影响执行结果，[201]因此不能简单地把政策失败的责任归咎于政策执行。在考察公共政策实施及其结果时，我们必须区分这种结果是有意造成的还是无意产生的，是即时发生的还是随后出现的；即便是即时发生的结果，也会偏离人们的意向，因为有很多因素是执行官员所无法控制的。[202]

第二，需要重新考虑政策的冲突性。在将马特兰德的政策执行模型用于分析中国的特定政策执行时，“我们面临的一种情况是某一单项政策是很明确的，甚至也没有冲突（比如节能减排在一定时间里要达到的指标），但这一政策往往只是整个政策体系中的一部分，而这一政策往往会与其他的政策发生矛盾和产生冲突。比如，节能减排与地方经济发展就有冲突，而这种冲突往往也就改变了地方政府的政策执行行为。”[203]这就意味着，政策的冲突不仅体现在某一特定政策上，还体现在该项政策与其他相关政策的关系上。

第三，有学者指责模糊—冲突模型仅仅考虑政策特性，忽略了其他因素对其的影响。过分追求理论上的简约，也使模糊—冲突模型存在一些缺陷。首先，模糊—冲突模型没有给政策的动态性分析提供足够的空间。在现实中，政策的动态性可以来自政策特性（冲突性、明晰性）的变化，但是最重要的变化并不仅限于此。当政府间关系的不确定性出现或者政策快速修订和重新制订时，模糊—冲突模型就会失去其大部分解释能力。[204]其次，模糊—冲突模型更多考虑的是政策执行过程，却没有对政策执行结果作充分的预测。[205]殷华方等学者认为，在四种政策执行策略和政策执行结果之间并没有建立起明确的关系，也就难以归纳出有待检验的假设。地方政府的政策执行选择实际上是包括中央—地方政府关系选择和政策执行策略选择两阶段的。[206]这种修正方案也存在一些问题，如仅考虑中央与地方的关系，忽略了其他主体在政策执行过程中的作用。再者，殷华方等学者认为，中央与地方关系的选择是首要的一步。但是，制度性权威和实际权威之间存在区别，前者是基于组织正式地位的权威，后者则指基于占有信息所实际拥有的权威。这就意味着，即使在正式权威没有发生明显变化的情形下，一个领域的实际控制权也可能会以非正式形式转移到管理方手中。[207]殷华方等学者的修正限制了模糊—冲突模型的解释力。

第四，模糊—冲突模型是个静态的模型，没有考虑在外界因素的干扰下，如随着时间的推移，一些政策目标会变得清晰，处理政策问题的技术手段会变得明确，某项政策的执行模式会发生变化。在执行模式发生转变的情况下，原来的影响因素是否会发生变化？是否会有新的影响因素涌现出来？使某个因素变得重要的条件是什么？对于这些问题，模糊—冲突模型都没有说明清楚。

1.3.3　分析框架的建构：一个修正的模型

当借鉴西方理论研究中国的政策过程问题时，首先要追问的是该理论的适用性。[208]一些基于中国现实的经验性材料虽证明了模糊—冲突模型的合理性与解释力，但该模型也有其不足之处。基于这样的认识，要利用模糊—冲突模型整合既有的研究成果，解释中国的政策执行，就需对其理论上的缺陷加以修正。

1.3.3.1　理论基础

（1）政策的冲突性和模糊性

冲突性是模糊—冲突模型重要的理论基础之一，一些组织行为学者将冲突视为不同群体或当事人之间的一种互动，是具有不同利益和感知的当事人之间的一种紧张的过程或形式。[209]当一个当事人感觉到其他人对其在意的事物产生负面影响或将要带来负面影响时，冲突就会出现。不过，这种定义只关注群体、当事人或官僚机构之间的冲突。事实上，当单一政策的目标或不同政策之间无法兼容时，冲突也会发生。[210]“制约条件不仅仅存在于新政策本身，我们能够抽象地把某些政策与其他一些政策分开考虑，但实际上，任何一个新的政策都必须在其他许多政策已经实施的背景下执行。有的政策可能为新政策提供了先例，有的则为新政策创造了条件，还有的则可能与新政策产生冲突。”[211]因此，本书认为，政策的冲突性不仅涉及政策目标之间的冲突性、政策与政策执行者之间的利益冲突、来自不同执行机构的执行者之间的利益冲突、执行者与其他官员之间的利益冲突，[212]还来自其他政策之间的冲突。相比其他政策而言，发展中国家的环境政策的冲突性主要表现在它与经济发展、社会稳定等政策之间的冲突性上。环境问题源自经济发展，同时也是由于经济发展程度不高所造成的。环境问题与经济发展之间不是孤立的，而是密切联系在一起的。[213]所以，需要将环境政策执行问题放在一个由相关政策组成的体系中加以考察。

对模糊性的认知大致上有三个视角：作为约束条件的模糊性、作为治理机制的模糊性、作为行动策略的模糊性。[214]政策的模糊性主要体现在三个维度上：政策问题的模糊性、政策目标的模糊性、政策工具的模糊性。“问题的识别和界定对结果具有重要影响。”[215]“有些公共问题的性质和范围是很难详细描述的，因为它们是发散的或者是‘看不见的’。由于衡量标准非常不精确，政策制定者就很难确定问题的重要程度，也不知采取何种措施比较有效，更别谈是否应该采取行动了。”[216]目标的模糊性，是指目标允许诠释的灵活性的程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标的灵活性。[217]它主要表现为是否有指标衡量政策目标的完成情况，为绩效评估提供具体和更加明确的标准。当有相应指标评价政策结果时，政策目标的模糊性就较低，反之亦然。政策工具的模糊性表现为是否有详细的行动计划以实现政策目标。当有清晰的行动计划指导政策执行时，说明政策工具的模糊性较低，反之亦然。[218]

（2）政策执行过程的影响要素

自上而下途径和自下而上途径中的分析框架或理论模型有很多，有各自关注的变量，如何选取尽可能少的变量（这些变量对描述政策执行过程很有必要），无疑是个关键性问题。相比之下，自上而下途径更关注某项政策的内容，自下而上途径更关注政策执行中的具体环境。[219]其实，这两个因素对政策执行，尤其是发展中国家的政策执行都很重要。[220]一个背景无涉的执行理论不可能产生强有力的解释或精准的预测。[221]有学者认为，不考虑政治这个变量会把对环境问题的讨论引入歧途。仔细分析中国的情况就会发现，政治在环境这个问题上发挥着关键性作用。[222]作为本书的研究对象，环境政策执行在很大程度上受到所处的社会政治和制度环境的影响。[223]因此，本书将经济因素（如经济发展水平、经济政策）、社会因素（如非政府组织、个体）、政治制度（主要涉及官员的考核任命制度、执行组织的结构）等因素归为政策环境。政策内容（policy content）主要涉及政策问题、政策目标、政策工具，关注政策的模糊性特征。政策背景（policy context）[224]关注的是某项政策与其他政策之间存在的冲突，一项政策可能引发不同参与者之间的冲突。除此之外，政策执行中的行动者是无法忽视的因素，包括决策者、执行者、政策目标群体以及其他利益相关者。

（3）政策执行结果的评价

如果说执行就是“在政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”[225]，那么如何理解政策执行结果就显得十分重要。温特（Winter）认为，执行输出（implementation output）和执行结果之间的区分能够帮助解释传输绩效（delivery performance）的变化。绩效（performance）的概念化可能让研究执行输出和执行结果之间的关系变得更容易理解。[226]戈津认为，计划的绩效（programmatic performance）包括两个维度：其一，输出（output），包括支出、服务顾客的数量等；其二，结果（outcome），包括效益、弹性、责任、顾客参与等。[227]格林德尔（Grindle）认为，政策执行结果主要包括两个方面：对社会、个体和群体的影响与政策引发的变化及其认可度。[228]本书借鉴上述学者的观点，认为成功的政策执行不仅包括政策目标的达成，还应当包括政策能够产生积极的结果。这样，对政策执行的评价就包括两个部分：政策目标的执行情况与政策执行产生的结果。

1.3.3.2　政策执行类型：理论模型的扩展

本书的核心假设是：政策性质（模糊性、冲突性）不同，影响政策执行的关键因素也不同。根据政策不同程度的模糊性和冲突性，可以将政策执行划分为政治性执行、行政性执行、试验性执行和象征性执行四种典型的类型。[229]行政性执行和象征性执行是两种纯粹的模式，政治性执行和试验性执行是衍生模式。考虑到政策环境、参与者对政策执行的影响，政策执行原理也会有所区别。

（1）行政性执行

当政策的模糊性和冲突性都比较低时，政策执行过程遵循传统公共行政的范式：政策与执行是相互独立的，决策者制定政策，技术官僚执行政策。一项政策能否获得成功，关键在于政策目标是否清晰，资源是否充足，是否有控制执行者的诱因与纪律。[230]由于预设了政策是清晰的，且冲突性较低，马特兰德在西方完善的官僚制的基础上，认为资源是决定政策执行结果的关键因素。但是，在中国，政治与行政并不分离，行政机构政治化的特征明显。[231]在缺乏“正统”官僚制的条件下，政策执行过程变得复杂起来，如果没有自上而下的压力和对执行者的控制，政策目标就很难实现。

假设1：当政策的模糊性和冲突性均较低时，政策资源和官僚制组织成为影响政策执行的关键变量。

这类控制模式在现实中很难找到完全对应的理想形态，如果一项政策需要在其他部门配合的情况下才能实现，那么执行结果变得难以预测。

假设2：如果一项政策需要不同部门之间的联合行动才能完成，那么联合行动的复杂性程度将制约政策执行结果。

（2）象征性执行

当政策的模糊性很高且富有争议时，这类政策的“象征”意义要胜于“实际”价值。一般来说，考虑到政策的“可执行性”，决策者应尽量避免制定这样的政策。但是，现实中的确有这样的政策。由于政策是模糊的，因此专业显得尤为重要，执行者成了政策的解释者，可以根据自己的理解执行政策。政策的冲突性决定了执行者及利益相关者将在政策实施中利益受损，也为地方层面的政策参与者提供了“结盟”的契机。这类政策的执行不会完全按照自上而下模式，也不会单纯遵循自下而上模式，而是一个“互动”的过程。

假设3：当政策的模糊性和冲突性都比较高时，“地方联盟”的力量将决定政策执行结果。

“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”“统治的合法性是一个复杂的混合物，是由统治者制定的政策的内容实质和实施程序所决定的。……即使在最传统的社会里，统治合法性的标准中也包含着人们对政府作为的某些长期的期望。”[232]当自然灾害爆发，或者环境污染超过了民众的容忍限度时，决策者做出的治理决策更容易获得民众的响应和支持。“正如一个问题可能会被提上议程一样，一个问题也可能会从视野中消失。政府可能会处理这个问题，甚至可能会勉强地处理它。如果这个问题处理不了，那么结果就可能受挫并转向某个更容易处理的事情。”[233]

假设4：如果决策者的政策指令在合法性上占据制高点，且有意推行这项政策，那么短期之内决策者有可能在与“地方联盟”的博弈中获胜。

（3）试验性执行

当政策的模糊性较高、冲突性较低时，政策执行过程遵循自下而上模式，政策执行因地而异，地方上的参与者与资源支配着政策执行过程。执行结构理论认为，政策能否取得预期效果在很大程度上取决于地方执行结构中处于优势地位的个人或组织。

假设5：当政策的模糊性较高、冲突性较低时，地方上处于支配地位的参与者及其资源状况决定政策执行结果。

在中国，地方政府官员无疑是地方执行结构中的关键人物。虽然在大多数情况下，中央不会直接参与政策执行，但是在资源配置、确立典型等方面拥有更大权力，根据执行情况甚至可能作出改变最初政策主流的新指示。[234]

假设6：在试验性执行中，如果地方政府在执行政策时偏离中央的政策意图太远，那么中央仍可发出政策指令，终止地方的执行行为。

（4）政治性执行

当政策的模糊性较低、冲突性较高时，政策执行并不会顺利进行，地方执行者的顺从不会自发产生，清晰的政策为控制越轨行为提供了依据，权力决定政策执行结果，预期的政策指标可望实现。如果执行者在执行政策中受损的利益得不到补偿，那么花费较少成本的机械式执行可能会大量出现。

假设7：当政策的模糊性较低、冲突性较高时，如果执行者受损的利益得不到补偿，尽管决策者可以使用权力获得能够衡量的政策产出，但是政策执行结果可能与预期相去甚远。

这里的权力，不能狭义地理解为正式组织中的命令与服从的关系。从广泛意义上讲，“在任何一个行动领域中，权力都可以定义为行动的诸种可能性的不均衡交换，也就是说，一群个体之间行为的可能性的不均衡交换或集体行动者之间行为的可能性的不均衡交换。”[235]这就是说，权力是一方在与另一方的关系中获得对自己有利的交换条件的能力。[236]

假设8：如果决策者与执行者之间不是一种政策制定与执行的关系，而是存在多重这样的关系，如果决策者在某一时期依赖执行者执行另外一个政策，那么执行者就会在特定时期获得与决策者进行“讨价还价”的能力，放弃执行当下的政策。

马特兰德认为，论坛形式的转变可以引起权力平衡的变化。[237]现在我们考察另一种情形，即决策者注意力转移引发的权力变化。没有哪个人能够一次关注所有的事情，决策者也不例外。由于情景的变化，决策者可能关注那些他们先前认为与选择情景无关的偏好。[238]如果经济社会条件发生变化，决策者可能将注意力转向另一个重要政策议题，而这项政策也需要执行者贯彻落实。这种强依赖关系表现为，执行者有足够的筹码要求决策者放弃手中的政策。导致这项政策执行发生变化的触发机制是决策者注意力的转移。