第三章 城乡基本公共服务均等化研究述评

姜晓萍　田　昭　苏　楠⁽¹⁰⁸⁾

破除城乡二元体制，健全城乡发展一体化体制机制是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大现实问题。改革开放3 8年，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但还有一个大的问题没有很好解决，就是对于几十年来形成的城乡二元体制的改革相对滞后，导致“三农”问题仍然严重，城乡发展不协调，城乡差距呈扩大趋势。这不仅影响社会公平和社会和谐，也是制约我国实现国家治理体系和治理能力现代化的体制障碍。党的十八大把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，明确提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径” 。十八届三中全会的决定更是把健全城乡发展一体化体制机制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系” 。这就向我们提出了围绕健全城乡发展一体化体制机制开展理论与对策研究的国家急需，同时也提出了如何准确把握健全城乡发展一体化体制机制的重点、难点和着力点，寻找破解城乡二元体制突破口的问题。

城乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化体制机制的关键环节，也是破解城乡二元体制的突破口。城乡发展一体化体制机制，是以城乡融合发展为目的，促进城乡生产要素充分流动和平等交换、公共资源均衡配置的制度体系，内容包括城乡规划、产业发展、公共服务、要素市场、社会管理等在内的一系列制度安排。其中，科学规划是导航，产业发展是支撑，公共服务是关键，要素市场是动力，社会管理是保障。从制度层面看，城乡二元体制表现在区别身份的户籍制度，障碍在导致城乡基本公共服务严重不均等的体制机制，根子在不清晰不完善的农民财产权利。故构建城乡基本公共服务均等化机制是破除城乡二元体制、实现社会公平正义的基本要旨，也是构建城乡要素统一市场的前提条件，更是缩小城乡差距、统筹城乡发展的必由之路。

首先，完善城乡基本公共服务均等化的实现机制是促进城乡平权、缩小城乡差距的出发点。我国城乡二元割裂发展体制使农民长期不能享受与城镇居民均等的“国民待遇” 。 “城乡分治”政策以及“城乡分立”公共财政和公共资源使用制度导致了城乡居民基本权利的不均等，并由此加速并催化自然不平等，从而加剧了城乡发展的差距。实现城乡基本公共服务均等化，凸显和回应了“公平正义”的社会价值诉求，是保障农民基本权益、促进城乡平权、缩小城乡差距的出发点。

其次，完善城乡基本公共服务均等化的实现机制是深化统筹城乡改革、建立城乡要素统一市场的着力点。我国市场经济体制不健全，重点是城乡要素不能充分流动，根源在于农村土地所承担的社会保障等社会功能。如果不能按照公民权利的原则实现基本公共服务的国家供给和城乡公平，土地就不能真正回归生产要素的本质，劳动力就不能在城乡之间自由流动，资本就不能真正打通城乡市场壁垒，统一的市场经济体制就不能真正形成。只有均等化的公共服务才能够保障生产要素及资源在城乡间合理地配置与自由流动，故城乡基本公共服务均等化是建立城乡要素统一市场，加快统筹城乡发展的着力点。

最后，完善城乡基本公共服务均等化的实现机制是促进社会公平正义的归结点。实现城乡基本公共服务均等化旨在通过构建城乡居民享有起点公平与机会公平的基本公共服务体制和机制，保障农民享受与城市居民平等的政治、经济、文化、社会权益和同质化的基本公共服务，以化解社会矛盾，促进社会公平正义，增强国家的凝聚力。因为基本公共服务的供给不仅能为弱势人群提供其生存和发展的基础性保障，有助于减少绝对贫困，形成有效的社会安全网。也有助于缩小城乡居民初次分配可能造成的不平等，防止收入差距的进一步扩大，避免贫困和不平等的代际传递。这就要求我们不仅要把城乡基本公共服务均等化作为健全城乡发展一体化体制机制的关键环节，而且要将其作为破解城乡二元体制，加快推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，实现城乡经济社会同发展共繁荣的突破口。因此，研究城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系，是一项关系公民权利保障、社会公平正义、国家长治久安的大事，能够为实现十八届三中全会提出的“让发展成果更多更公平惠及全体人民”提供理论导航与实施策略。

一、数据来源与研究方法

通过对中国期刊全文数据库、中国学术期刊网络出版总库、万方数据知识服务平台、硕博学位论文数据库、读秀中文学术搜索系统（超星） ，以及Webo fKnowledge（含SSCI、SCI） 、EI、GoogleScholar、GoogleBooks、Amazon、ScienceDirect等中外文资料进行检索分析，根据课题组研究的对象内容，我们提取了基本公共服务、均等化、城乡、体制机制四个主关键词，并设计了主关键词及其同义词的组配检索列表。检索关键词如表3—1所示。

基于中文社会科学引文索引（ CSSCI）文献数据库，采用“城乡基本公共服务均等化”主关键词及其组配词进行关联检索，检索时间为2 0 1 4 年7月，文献类型为学术论文，获得文献6 7 0余篇，将相关度较低的文献去除并进行数据清洗后，获得精确文献3 1 2条，这些文献多数源于高水平期刊，能够为研究分析提供参考借鉴。

文献分析工具采用的是美国德雷克塞尔大学陈超美博士开发的科学计量软件Cite Space。该软件是国际领先的专业知识网络分析工具，其独特优点在于它能够通过最小生成树算法挖掘学科研究的主体维度和前沿主题，并形成若干前沿主题的演化历程。运用Cite Space软件绘制的科学知识图谱，其基本原理以科学学、计量学为基础，通过应用数学、信息科学及计算机技术等方法开展对文献要素（如文献题名、作者、关键词）的同质性、契合性开展研究测度。基于一定规模学术文献的计量分析和数据运算，Cite Space软件即可实现对文献各要素的相互关联和有效聚类，进而探测出某知识领域的研究维度、知识结构、演变趋势等。本研究将经过前述处理的研究文献按照特定格式导入Cite SpaceⅢ软件，设置年度切片为1年，阀值取前5 0，选择最小生成树算法，从而绘制出后文所示的共现图谱、时区视图等，并生成了相应的参考信息。

二、城乡基本公共服务均等化研究的时区分布与研究力量

（一）学术论文基本情况

通过CSSCI、CNKI等的精确检索可知，国内与城乡基本公共服务均等化体制机制研究直接相关的研究成果不多。尽管在基本公共服务及基本公共服务均等化领域的研究已经有大量成熟成果，1 9 9 8年至今仅CSS‐CI及北大核心文献就达到18 0 0篇以上，但是其中大多数文献没有将城乡基本公共服务均等化的体制机制作为研究核心，这些文献只是与其部分内容具有相关性。检索甄别后，发现与本研究主题具有较大相关性的文献仅有3 0 0余篇。其主要特点如下：

从研究文献主题数量来看，关于城乡基本公共服务均等化的内涵概念与理论构建的文献达1 0 0多篇，关于城乡基本公共服务均等化的供给问题研究的达到5 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化的财政问题研究的达到4 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化中农民、农民工及农业人口转移问题研究的有6 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化中制度障碍与体系重构研究的有5 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化中标准及测度研究的有1 5篇左右，关于城乡基本公共服务均等化中绩效评估问题研究的有2 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化中地方实践的案例分析有3 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化中价值导向的分析有1 0余篇，关于城乡基本公共服务均等化的述评研究也有1 0余篇。这些研究虽针对不同的主题，但却存在明显的交叉性，并且研究中“问题—对策” “现状—问题—对策”的特征浓厚。

从研究文献年代分布来看，第一篇关于城乡基本公共服务均等化研究的文献出现于2 0 0 1年，之后从2 0 0 4年开始文献数量逐步增加，这主要得益于中央政策的重视。2 0 0 4—2 0 0 7年是研究的稳步发展时期，平均文献量达到了1 0篇左右；2 0 0 8年至今是该领域研究快速发展的阶段，这主要受到中央对民生问题关注的影响，以及服务型政府建设和构建公共服务体系等政策战略的驱动，该阶段年均发文量达到5 0余篇，并且每一次的发文高潮期都与国家重要会议决议的出台密切相关（见图3—1） 。

通过WebofK nowledge（含SSCI、SCI） 、Google Scholar、Google Books、ScienceDirect等的检索分析，发现国外关于城乡基本公共服务均等化研究得较少，很大原因在于国外的相关研究以社会福利或具体领域的公共服务研究存在，并且城乡差距不明显，例如均等化、城乡一体化

等在国外研究中并不存在明显的问题导向。但是内容相关的研究文献则是海量的，1 9 9 8年至今大约有4 0 0 0篇，其中仅Webo Knowledge核心期刊合集（含SS CI、SCI）中就有多达3 2 0 0篇相关文献。国外相关文献的研究关注公共服务或社会福利的财政投入、公共服务的供给实现、公共服务过程中的新技术运用、落后国家及地区的公共服务现状、公共服务的价值理念及理论基础研究、基于实证数据的具体公共服务研究（教育、医疗、基础设施等） 。

（二）研究的学科分布分析

通过对期刊文献的分析发现，城乡基本公共服务均等化体制机制相关研究的文献来源于不同的学科领域，主要包括公共行政类、政治学类、管理类、农业经济类、财政与税务类、社会学类等，但是其中存在较多的交叉研究（见图3—2） 。这一方面说明该主题的研究还比较滞后，研究层次较浅，研究不够成熟；另一方面则凸显了该领域具有较大交叉性、创新性、合作性的研究特征，具有很大的研究价值和研究潜力。

（三）研究的作者分布和主要机构

在城乡基本公共服务均等化研究领域，高校机构及其学者团队是主要的研究力量，文中统计了近1 5年来关注相关研究的学者的发文情况，表3—2为1 9 9 8—2 0 1 3年发文量居前2 0位的高产作者。这些高产作者大多持续关注基本公共服务或公共服务均等化领域，在这个过程中积累了大量的研究材料和丰富的研究经验，并产出了一系列重要的研究成果。如吴业苗主要关注在农民市民化进程中的身份转变与其公共服务需求实现问题，并提出农村公共服务社区化思路。张立荣教授较早关注公共服务的区域差异及短缺，并提出政府行为的优化是实现基本公共服务均等化的重要前提和保障。他在调研农村公共服务现状的基础上提出旨在满足农民公共需求的“以钱养事”＋“无缝隙服务”公共服务模式。姜晓萍团队则在成都统筹城乡综合配套改革试验区进行深入调研基础上，认为促进城乡基本公共服务均等化是破解城乡二元难题的出发点，提出城乡基本公共服务均等化必须以民生需求为导向、以城乡社区为重点、以制度配套为关键、以民主参与为手段、以质量控制为保障。迟福林将城乡基本公共服务均等化放在人的城镇化视角下考虑，认为城乡基本公共服务均等化面临的最大问题是公共成本分担机制构建问题，机制统一后城乡公共服务在底线水平上能够逐步地接近。丁元竹则从城乡基本公共服务均等化的基本原理及国际发达国家经验做法上提供了相关对策建议，并强调财政均等化是基本公共服务均等化的手段。安体富、贾康、胡志平、温来成、王玮、樊丽明、王立华等学者则主要从财政体制改革、中央转移支付、事权与财权再匹配等角度，讨论城乡基本公共服务均等化的财政保障机制。

表3—3为1 9 9 8—2 0 1 3年发文量居前2 0位的核心机构。从列表中可以看出华中师范大学管理学院、四川大学公共管理学院是该领域研究最具代表性的大学机构，这两家研究机构不仅平台发文量最多，而且具有若干代表学者，如华中师范大学的张立荣、徐增阳和四川大学的姜晓萍、沙治慧等。进一步研究发现，这两支团队一直关注服务型政府建设、公共服务体系建构等研究，且多次获得国家社会科学基金的项目支持，尤其是四川大学姜晓萍教授团队在2 0 1 4年获得国家社科基金重大招标项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系研究” ，为进一步推进城乡基本公共服务均等化研究注入了新的动力。他们在前期研究中已经对农村公共服务、城乡公共服务一体化等问题进行了深入探讨，相关研究成果获得了中央及省级政府部门的高度重视，一些对策建议已经被政府部门采纳。从列表中还可以发现关注城乡基本公共服务均等化的研究机构，大多分布在农业或农村人口集聚的大省，如湖北、四川、陕西、甘肃等中西部地区，其代表机构有华中师范大学管理学院、四川大学公共管理学院、兰州大学管理学院、西安交通大学经济与金融学院、湖北省社会科学院等；也有部分属于自身学科特征较为明显的机构，如华中农业大学、西北农林科技大学、中国农业大学、华南农业大学、中国社会科学院农村发展研究所等。从发文量列表及发文年代分布图可以看出，有些研究机构已经在城乡基本公共服务均等化研究领域深耕多年、学术成果众多，也有部分机构是近年来回应政策导向和社会热点而开始关注该领域，这些说明城乡基本公共服务均等化研究在新常态时期具有强大的社会现实基础，是未来国家治理、公共服务领域的重要议题。

三、城乡基本公共服务均等化的知识图谱分析

为了准确了解城乡基本公共服务均等化研究的研究主题与聚焦热点，本书采用了科学知识图谱的文献分析工具对2 0 0 0—2 0 1 4年城乡基本公共服务均等化的研究成果进行分析，描绘成聚类图谱（见图3—3） 。

依据聚类图谱分析可知：目前对城乡基本公共服务均等化的研究主要聚焦在概念内涵解读等基础理论分析、城乡基本公共服务的非均等化与农村基本公共服务供给、政府职能转变与城乡基本公共服务供给主体、城乡基本公共服务的财政保障机制、新型城镇化与农民工市民化、城乡基本公共服务均等化的绩效管理等主题。

1 ．城乡基本公共服务均等化的基础理论研究现状（聚类＃ 1）

对于城乡基本公共服务均等化的基础理论研究仍然是囿于基本公共服务均等化的理论分析框架，但对基于城乡一体化基本公共服务均等化的专门理论研究涉及较少。有学者从政治学视角研究基本公共服务均等化中的公民权利、政府职责、社会公正等；有学者从经济学视角分析公共产品（公共服务）的经济属性（非排他性和非竞争性） 、供需机制、成本与收益分析等；有学者从权利均等、机会均等、结果均等、结构均等等维度界定基本公共服务的概念与内涵，对基本公共服务的范围与责任主体、基本公共服务均等化的现实需求与实现策略等进行了深入的研究；有学者从城乡互补和城乡融合的角度探讨城乡基本公共服务均等化的概念与目标；也有学者从福利经济学和社会公平视角分析了城乡基本公共服务均等化的理论基础。

2 ．城乡基本公共服务的非均等化与农村基本公共服务供给研究现状（聚类＃ 2）

对城乡基本公共服务非均等化研究较多，但对导致非均等的制度障碍与诱因分析相对薄弱。一是制度设计的非均等化，主要表现为当前因为户籍制度、收入分配制度等制度设计所形成的城乡二元体制机制；二是资源配置的非均等化，主要包括城乡之间的人、财、信息等资源配置的不均等导致的基本公共服务非均等化；三是收益效果的非均等化，主要从当前城乡公共服务差异和城乡居民收入水平差异的角度进行了分析和论述；四是农民工享受均等化公共服务的问题，主要涉及入城农民工在城市化、城镇化过程中如何高效、便捷地享受基本公共服务的问题。也有部分学者为寻找解决城乡基本公共服务非均等化的现实途径，将研究重点放在如何解决农村基本公共服务供给的问题上，从农村基本公共服务供给主体、供给模式、供给机制等方面进行了研究。

3 ．政府职能与城乡基本公共服务供给主体研究现状（聚类＃ 3）

对政府职能与基本公共服务供给的责任主体研究较多，但对城乡基本公共服务供给中多元协同机制与激励机制研究相对薄弱。有些学者从服务型政府、政府职能转变等视角分析各级政府如何加强公共服务职能；有些学者从政府、市场、社会关系视角分析城乡基本公共服务的责任主体，认为政府、市场、社会都是城乡基本公共服务供给的责任主体，主张在发挥政府主力作用的前提下，推进基本公共服务供给中的市场化和社会化；有些学者从中央—地方关系视角分析城乡基本公共服务供给责任主体，认为构建科学的基本公共服务分工和问责机制，是理顺中央与地方政府间财权与事权分配不均问题的前提。必须在明确政府总体职责的前提下，按照基本公共服务均等化原则，改革和规范中央与地方的关系。

4 ．关于城乡基本公共服务均等化的财政保障机制研究现状（聚类＃ 4）

对于城乡基本公共服务均等化的财政保障机制研究较多，但是涉及财力保障机制的可持续性的研究相对薄弱。有的学者研究政府之间、政府与社会之间关于公共财政的财权划分问题，提出了财权与事权相平衡的公共财政改革方向和以公共服务均等化为导向的分税制改革建议；有的学者研究推进基本公共服务均等化的财政能力均等化问题，论述了发达国家财政人均财力均等化模式、财政支出需求均等化模式、财政收支均等化模式；有的学者研究基本公共服务均等化的转移支付问题，重点研究了转移支付机制与公共服务均等化之间的关系、影响因素和改进措施。

5 ．新型城镇化与农民工市民化研究现状（聚类＃ 5）

对统筹城乡发展中农民工市民化的现实困境与制度需求研究，尤其是新型城镇化进程中农村转移人口享受城镇基本公共服务的实现机制与制度供给研究十分薄弱。当前对于农民工市民化的研究，有的学者研究了农民工市民化过程中的公共服务问题，认为公共服务均等化是农民工市民化的实质，并提出了针对农民工的公共服务体系改革和创新的建议；有的学者以阻碍农民工市民化的制度问题为切入点进行了研究，认为包括户籍制度以及由此形成的其他制度障碍是农民工市民化的核心问题，提出了破解制度障碍的对策建议；也有部分学者从农民工市民化的社会成本方面进行了研究，提出了农民工市民化过程中的成本分担机制构建。

6 ．城乡基本公共服务均等化的绩效管理研究现状

由于目前对基本公共服务绩效评估的研究多数都是从城市基本公共服务供给绩效或基本公共服务绩效的角度进行的，从城乡均等化视角研究基本公共服务质量与绩效监测相对薄弱，故尚未在聚类图谱中形成独立的聚类。部分研究机构从公众满意度、供给规模与效率等方面开展了对中国城市基本公共服务的绩效评估，如中国社科院的《中国城市基本公共服务力评价（ 2 0 1 0—2 0 1 1） 》 、中山大学的《中国城市政府公共服务能力平评估报告（ 2 0 1 3） 》 、新加坡南洋理工大学的连氏“中国城市公共服务质量指数调查” 、零点研究咨询集团分年度发布的《零点中国公共服务公众评价指数报告》 、《小康》杂志发布的“中国公共服务小康指数” ；部分学者以政府基本公共服务职能分类为切入点进行了基本公共服务绩效评估的指标体系研究；也有一些学者以基本公共服务价值取向为依据进行指标设计，提出从功能价值、情感价值、社会价值和感知代价四个维度评估基本公共服务的绩效。

四、当前城乡基本公共服务均等化的热点与专题研究

1 ．城乡基本公共服务均等化概念和内涵的研究

当前国外对于城乡基本公共服务均等化的研究，主要从城乡互补和城乡融合的角度进行，如迈克尔·道格拉斯提出区域网络发展战略，即通过增进城乡联系促进城乡相互依赖。他认为，乡村发展需要通过人员、生产、商品、资金、信息等一系列“流”（ flow）与城市相联系；促进城乡均衡发展，必须强化城乡之间的人员、生产、商品、资金、信息等方面的流动性。据此，道格拉斯提出区域网络理论：网络（ net‐work）是基于多个集聚点形成的簇群（ clustering） ，每一个网络节点都与特定地区密切联系。区域网络理论主张加强城乡之间的道路、交通等基础设施建设，完善城乡教育、医疗、市场等公共服务体系，促进城乡⁽¹⁰⁹⁾

国内学术界对于城乡基本公共服务均等化的研究，或者将其内置于整个基本公共服务均等化的讨论之中，认为城乡基本公共服务均等化也存在着权利平等、机会均等、结果均衡的特征；或者将其作为城乡一体化的核心内容进行研究，将城乡公共服务均等化作为城乡一体化的核心战略。具有代表性的观点包括：第一，从责任主体角度界定城乡基本公共服务均等化与城乡一体化，如王谦认为城乡基本公共服务均等化是指以政府为主体、以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，使城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。⁽¹¹⁵⁾

2 ．城乡基本公共服务均等化的影响因素研究

当前的研究认为导致城乡基本公共服务非均等化既有基于城乡经济社会形态的因素，也有政府二元制度设计的影响，城乡之间的这些差异导致了城乡基本公共服务的非均等化，而城乡的基本公共服务非均等化又反过来进一步加剧了城乡之间的差异。当前的研究主要集中在以下几个方面：

一是通过研究城乡差异因素及其原因来分析城乡基本公共服务均等化的影响因素，如董克用就认为城乡差距的形成原因包括市场机制、地理区位、历史因素、制度因素等。其中，地理区位和市场机制均导致城乡差距扩大化，地理区位优势有利于节约成本，促进产业集聚，市场机制在空间上的影响作用也会推动生产要素向城市集聚，致使城市经济在效率和收益上高于乡村经济。而政府行为既可能对城乡差距产生矫正作用，也可能导致城乡差距进一步扩大。⁽¹¹⁷⁾

二是通过分析城乡基本公共非均等化的原因来分析城乡基本公共服务均等化的影响因素。如学者项继权将问题总结为两个方面，即供给不足和分配不均。⁽¹¹⁹⁾

三是通过分析影响均等化的障碍来分析城乡基本公共服务均等化的影响因素，如黄云鹏通过对城乡基本公共服务均等化的研究发现，以下因素阻碍了城乡基本公共服务均等化的进一步深入：公共财政投入不足、城乡分割的二元体制、各级政府事权与财力的不匹配、基本公共服务均等化缺乏有效问责、基本公共服务供给模式单一。⁽¹²²⁾

3 ．城乡基本公共服务均等化的制度分析研究

制度设计是造成城乡基本公共服务非均等化的重要因素，也是推进城乡公共服务均等化的重要措施。迟福林论述了城乡基本公共服务均等化的制度因素，包括缩小城乡差距、扩大农村消费；保障农民自身发展权益；推进土地制度改革。⁽¹²⁵⁾

更多的学者从导致城乡基本公共服务非均等化的制度诱因角度来研究城乡基本公共服务均等化，主要包括供给主体体制的不均等、财力保障机制的不均等、供给机制的不均衡以及户籍制度等其他限制因素等。胡仙芝认为城乡之间基本公共服务的水平差距较大，是我国基本公共服务非均衡性或非均等性的主要表征，农村仍旧是基本公共服务的洼地和薄弱环节，农民成为基本公共服务均等化呼声最高的群体。李雪萍等对城乡社会保障进行了比较；陈东重点分析了影响农村公共物品供给效率的供给制度因素和供给主体行为因素；龙兴海、曾伏秋等以农村公共教育、医疗、文化服务、社会保障、交通管理服务以及社会管理服务等为例，从宏观和微观两个层面对我国农村基本公共服务供给问题进行了分门别类的理论解释和理论分析。

4 ．城乡基本公共服务均等化的资源配置研究

关于实现城乡基本公共服务均等化的资源配置，丁元竹认为，在我国实现基本公共服务均等化必须满足三个条件：一是政府具有使每一个公民都享受法定基本公共服务的财政支出能力，这就要求中央政府和地方政府采取扩大税基或转移支付等方式。二是中央政府和地方政府应当通过规划空间布局，使每个公民不分城乡、不分地区都有机会接近法定基本公共服务设施。三是中央政府和地方政府应当通过法律改革现有的户籍制度，使每个公民不分城乡、不分地区都有权利使用法定基本公共服务设施。⁽¹²⁹⁾贾康、丁元竹、龚金宝、唐铁汉也强调了财政资源配置对于基本公共服务均等化的重要作用。

5 ．农民工享受城镇基本公共服务的权利保障研究

农民工当前已经成为我国特有的一个社会群体，他们生活在城市，但又具有农民的身份，成为我国实践城乡基本公共服务均等化必须要考虑的重要群体。张伟宾就认为随着城市化的进程，我国随着人口流动而产生了新贫困人群，包括失地农民、外出农民工和留守群体，而当前所推行的贫困监测体系、双轨制的反贫困政策体系和城乡分割的福利体系难以有效对新贫困群体进行覆盖，这部分群体急需有效的公共支持来保障他们的生存和发展权利。⁽¹³⁰⁾

对于农民工享受城市公共服务的研究，杨刚强认为农村基本公共服务供给不足和缺位已成为劳动力转出的重要推力，而城市较高的公共服务水平成为劳动力转入的重要拉力，但从体制与制度安排来看又会受到基本公共供给不均的影响。大量农村劳动力在职业选择、教育、医疗、社会保障等领域，受相关政策的束缚与制约，不能与城市居民享受同等待遇，使其游离于城市边缘，难以实现与转入地的融合，阻碍了劳动力转移与市民化。⁽¹³⁴⁾

6 ．城乡基本公共服务均等化的责任主体研究

（ 1）从中央地方关系视角分析责任主体。一是从地方政府与中央政府责任划分的角度，国外方面，斯蒂格勒（ Stigler）提出了最优分权模式、奥茨（ Oates）提出了分权定理、布坎南提出了分权俱乐部理论以解决中央政府和地方政府在公共产品和公共服务中的责任归属问题。国内方面，麻宝斌、季英伟认为构建科学的基本公共服务分工和问责机制是理顺中央与地方政府间财权与事权分配不均问题的前提，应由中央政府承担基本公共服务改革的统一规划和部署以及全国范围的软件建设，而由地方政府承担基本公共服务改革的基础设施建设和辖区内的软件建设，同时给予地方政府足够的财权，以保障其改革的顺利进行，实现中央与地方的优势互补、协同发展。⁽¹³⁶⁾

（ 2）从多元主体协同视角分析责任主体。国外方面，奥斯特罗姆认为对于一项公共事务的治理，既可以通过外部代理人制度进行解决，如国家和企业，也可以通过自身制度进行解决，即“进行自主治理，从而能够在所有人面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”⁽¹⁴²⁾

（ 3）从制度障碍视角分析责任机制。王锋、陶学荣认为问题在于片面的发展观和管理观导致了政府基本公共服务职能的“缺位” ，模糊的职能范围导致了政府基本公共服务职能的“越位”和“错位” ；丁元竹认为我国基本公共服务非均等化的原因主要在于各级政府间的事权与财力关系划分不清；迟福林认为，从改革实践看，我国基本公共服务非均等化的根源在于体制机制不健全；郭朝晖、徐鹏基于政治家理论、官僚经济理论、利益集团理论分析发现，在现行公共政策的决策模式下，农民难以在城乡基本公共服务均等化建设中通过正常渠道行使话语权来进行意愿表达，认为不合理的话语机制决定的决策规则是造成当前城乡基本公共服务非均等化的根源；丁元竹认为，长期的城乡分治在城乡之间形成严重体制分割和城乡歧视，造成了城乡失衡；徐越倩认为城乡基本公共服务非均等化的症结在于城乡二元体制。夏志强提出了多元供给模式自身存在的诸多缺陷，如低效率、公共伦理缺失、问责困境、独立性侵权等问题，并提出了相应的对策建议。⁽¹⁴³⁾

7 ．城乡基本公共服务均等化的财政保障机制研究

国外方面，林达尔（ Lindahl） 、马斯格雷夫、弗利（ Foley）提出并完善了用于求解基本公共服务最优规模的“林达尔均衡”概念；莫尼斯兰（ Monisilan）认为，政府提供基本公共服务和财政转移支付的层面越高，支持力度就越大。波德斯（ Bodns）认为加拿大的均等化转移支付是联邦政府和省政府财政关系的重要组成部分，实施均等的财政支付，促进了全国基本公共服务的均等化。罗森菲尔德（ Rosenfeld）认为德国通过以基本公共服务为重点的财政转移支付，基本上实现了基本公共服务均等化。波德斯、罗森菲尔德、哈特（ Hart）则分别介绍了加拿大、德国、澳大利亚以财政转移支付制度促进基本公共服务均等化的实践。⁽¹⁴⁴⁾帕彭富斯对2 0 0 9—2 0 1 2年德国、澳大利亚、瑞士等国公共企业的资金、绩效与负债的财务报告方式进行了研究，并就评估与促进公共管理的财力可持续化及其削减提出了新路径。

国内方面对于城乡基本公共服务均等化的财政保障研究，一是着重于研究中央和地方政府之间的财权和事权划分机制；二是强调转移支付制度对于推进城乡基本公共服务均等化的重要作用；三是从财政学角度强调通过财政均等化实现城乡的基本公共服均等化。主要观点如下：

丁元竹认为，公共服务均等化可分为三种类型：一是输入型均等化，二是自给自足型均等化，三是对外贡献型均等化。鄂州作为中等地级市，用于公共服务的财力保障来源于两大方面：一是地方本级财政收入，二是财政转移支付。根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化等，基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。⁽¹⁴⁵⁾

周幼曼总结了发达国家推进基本公共服务均等化的财政模式后认为：从实现模式来看主要包括人均财力均等化模式、财政支出需求均等化模式、财政收支均等化模式。⁽¹⁴⁶⁾

⁽¹⁴⁸⁾

贾康认为，应进一步明确财权和事权划分，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。

王磊对财政转移支付与基本公共服务均等化的关系进行了实证检验，认为税收返还与基本公共服务不均等程度有显著的正相关关系，一般性转移支付与基本公共服务不均等程度有明显的负相关关系，专项拨款与基本公共服务不均等程度有明显的负相关关系。

刘铭达认为转移支付能够促进基本公共服务均等化，要合理地确定转移支付补助规模的稳定增长机制。对于地区经济发展不均衡的问题，在财政体制的设计上应统筹考虑。

王雍君同样发现现行财政转移支付制度对公共服务的相逆的均等化效果，他认为除了对农村等地区扩大财政转移支付总量外，还必须以强化再分配为导向改革现行的转移支付体制。⁽¹⁴⁹⁾

孙德超从转移支付的角度进行了研究，认为首先应将均衡性转移支付与其他一般性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，以提高一般性转移支付占转移支付总额的比率，适应推进基本公共服务均等化的总体要求；其次，改进无条件转移支付的分配方法，核心是要改基数法为因素法；最后，严格规范专项转移支付。⁽¹⁵⁰⁾

国家发改委经济体制与管理研究所从公共预算的角度提出了对策建议，认为在公共财政预算中，应设立基本公共服务预算专门科目，财政用于基本公共服务经费的增长幅度，应当高于财政经常性收入的增长幅度。完善转移支付办法，加快探索建立省以下转移支付制度。将资源税、土地使用税新增收入的一定比例，用于教育、卫生和保障性住房等基本公共服务投入。⁽¹⁵¹⁾

吴江从战略角度分析了公共服务均等化的财政投入问题，提出要确保基本公共服务的财政投入战略。在财政收入“蛋糕”有限的情况下，合理调整财政支出的构成，压缩行政管理费用支出，加大公共服务支出，才能确保基本公共服务的财政投入。对财政状况较差的镇实行“镇政府运转、社会公共事业发展、区域公共产品共享”的县级财政全额转移支付制度，确保乡镇公共服务的供给。⁽¹⁵²⁾

江明融认为，由于我国一直实行城市偏向型的非均衡供给制度和公共产品“自上而下”决策机制，从而导致了基本公共服务不均等；任强等认为公共财政制度尚不完善，政府转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多、结构不合理导致基本公共服务均等化存在的问题。

夏杰长认为，财政支出的经济建设偏好和民主财政机制的缺失以及现行的政绩考核机制导致了基本公共服务非均等化。

8 ．城乡基本公共服务均等化的供给机制研究

国内外关于城乡基本公共服务均等化供给机制的研究，主要涉及公共服务供给的动力机制、供给方式的选择机制以及供给能力和其他的配套保障机制。

从供给导向来看，国外方面，金和范德纳比勒提出公共服务的动力是以自我牺牲为基础的，分为三类：工具性的（ instrumental） 、价值导向的（ value‐based） 、关联认同性的（ identification） ；并认为公共服务动力结构的建立须吸引公共参与，促成对公共价值、（社会）同情与自我牺牲的承诺。⁽¹⁵⁴⁾国内方面，江明融、蒋瑛认为公共产品的供给在于实现基本公共服务的均等化；陈海威、田侃，何伟福、陈俊松，王金水从服务提供方（政府）和受益方（公民）两个维度探讨基本公共服务供给的功能和动力；汪锦军则从利益和目标两个变量出发建构基本公共服务的协同体系。

从供给方式来看，国外学者主要关注公共产品的供给，多从经济学角度入手，如萨拉蒙提出应建立政府与第三部门功能互补的供给模式；雷蒙特提出了基本公共服务供给的PPP模式；等等。国内学者有的从基本公共服务的提供者角度（如政府、社会组织、私营企业等）来分析基本公共服务供给方式。有的认为应借鉴新公共管理、治理理论等分析工具，构建我国基本公共服务的一主多元型供给新模式。有的总结了城乡公共服务的三种供给模式：一是城乡公共服务的“政府主动型”供给模式，二是由下而上的“需求表达型”供给模式；三是由上而下的“政府压力被动型”供给模式。⁽¹⁵⁵⁾

从供给能力提升机制方面来研究。阿克曼（ Ackeman） 、威尔逊（ Wilson） 、蒂龙（ Tirole） 、迪克西特（ Dixit）研究了公共部门激励机制的特点及激励方式；佩奇（ Page） 、安德内（ Andreoni） 、达菲（ Duffy）探讨了基本公共服务私人供给激励机制；李军鹏探讨了公共供给竞争机制的三个组成部分：国家间公共供给竞争、地方政府间公共供给竞争、公共部门间公共供给竞争；谢来位认为，基本公共服务能力建设要围绕公共组织在基本公共服务中的一些基本能力要素进行，主要包括基本公共服务价值目标平衡能力、基本公共服务信息开发与利用能力、基本公共服务品种与技术创新能力、基本公共服务责任分担与利益协调能力、基本公共服务供给组织能力等。

从其他配套保障机制方面的研究。丁元竹分析了与基本公共服务均等化相配套的、其他的体制机制怎么完善的问题；贾凌民、吕旭宁探讨了创新基本公共服务供给的决策机制、生产和提供机制、监督与管理机制；郭金喜、鲁娜认为需要完善自下而上的农民利益表达机制、政策决策形成机制与政府回应机制以解决基本公共服务供给矛盾；祝小宁、白秀银揭示了城乡统筹基本公共服务配置、沟通、协调与共享的网格机制，以实现不同地域、不同领域和不同发展水平的基本公共服务配置和共享；雷晓康、方媛、王少博认为一个完整的基本公共服务供给体系包括基本公共服务需求表达机制、基层基本公共服务供给机制、监督机制、绩效评估机制以及基本公共服务问责机制等。

五、我国当前城乡基本公共服务均等化研究的不足与未来发展方向

当前国内外学术界对于基本公共服务均等化的研究较多，关于基本公共服务的均等化的概念、内涵和涉及范围的研究已经较为稳定成熟，关于基本公共服务均等化推进的体制机制建设研究更多停留在理论和宏观层面，应用性和操作性研究较少；针对城乡基本公共服务均等化的体制机制以及实现路径缺乏系统的研究，以问题为导向的体制机制建设有待进一步加强与优化。根据本研究的主题，对相关研究文献进行概要式梳理，总结如下：

1 ．关于基本公共服务和基本公共服务均等化的理论研究

对于基本公共服务和基本公共服务均等化的理论研究，当前国内的研究学科主要涉及政治学、经济学和管理学等学科。其中政治学主要从公民权利、政府职责、社会公正等角度进行研究，经济学主要从公共产品（公共服务）的经济属性（非排他性和非竞争性） 、供需机制、成本与收益分析等角度进行研究，管理学则从具体公共服务的战略管理、财务管理、项目管理、伦理管理以及绩效管理等角度进行研究。从已有文献来看，学术界基本上就基本公共服务的定义达成了一致，都强调了基本公共服务“底线”标准、基本公共服务供给中政府的主体责任和基本公共服务的涉及范围。同时对于基本公共服务均等化的研究，也形成了较为统一的观点，即强调公共服务的权利属性和社会效益属性，形成了基本公共服务均等化所要达成的三个准则：机会均等、结果大致相当和自由选择权利的准则与目标。

2 ．关于城乡基本公共服务均等化的基本理论研究

当前学术界对于城乡基本公共服务均等化的研究仍是以基本公共服务均等化研究为框架，关于城乡基本公共服务均等化的内涵和范围界定也是以基本公共服务均等化为依据，对于城乡特征的基本公共服务均等化涉及较少。对于城乡基本公共服务非均等化主要从以下四个方面进行研究：一是制度设计的非均等化，主要表现为当前因为户籍制度、收入分配制度等制度设计所形成的城乡二元体制机制；二是资源配置的非均等化，主要包括城乡之间的人、财、信息等资源配置的不均等从而导致的基本公共服务非均等化；三是收益效果的非均等化，主要从当前城乡公共服务差异的角度进行了分析和论述；四是农民工享受均等化公共服务的问题，主要涉及入城农民工在城市化、城镇化过程中如何高效、便捷地享受基本公共服务的问题。同时，当前研究也涉及城乡基本公共服务均等化的影响因素探讨，包括城乡之间的市场机制、区域因素、政治制度、公共政策、财政机制、政府战略以及历史问题都是影响城乡基本公共服务非均等化的重要因素。

3 ．关于城乡基本公共服务均等化的体制研究

目前关于城乡基本公共服务均等化体制研究的专门文献较少，与此相关的文献主要集中在以下三个方面：一是在基本公共服务均等化的责任体制方面，主要研究各个社会主体在城乡基本公共服务均等化过程中应该承担什么职责、拥有什么权限和权力以及各个主体之间如何进行有效协同。学者们对于中央政府与地方政府的责任关系、政府与社会组织的责任关系、政府与社区以及公民的责任关系进行了研究。二是关于城乡基本公共服务的供给体制研究，主要包括对基本公共服务供给的市场化和社会化进行了研究。三是从基本公共服务均等化制度障碍破除的角度进行研究，主要涉及政府层级以及部门间的事权和财权不均衡问题、政府的越位与缺位问题、政府与社会的协同问题以及城乡二元机制等。

4 ．关于城乡基本公共服务均等化的财政保障研究

目前对于城乡基本公共服务均等化的财政保障机制的研究总体较多，但是涉及解决问题的操作层面的机制建设研究较少，目前的研究成果主要集中在财政政策建议的战略层面，主要包括以下内容：一是研究政府之间、政府与社会之间关于公共财政的财权划分问题，提出了财权与事权相平衡的公共财政改革方向和以公共服务均等化为导向的社会分税制改革建议；二是研究推进基本公共服务均等化的财政能力均等化问题，论述了发达国家人均财力均等化模式、财政支出需求均等化模式、财政收支均等化模式；三是研究实践基本公共服务均等化的转移支付问题，重点研究了转移支付机制与公共服务均等化之间的关系、影响因素和改进措施。

5 ．城乡基本公共服务均等化的供给机制研究

当前对基本公共服务均等化供给机制的研究较多，主要集中在：一是供给导向研究，强调公共需求在供给机制中的决定性作用，并提出了公共需求获取所面临的问题和障碍；二是供给方式研究，总结了当前所存在的主要供给模式，强调公共服务供给的市场化和社会化协作机制，并重点对于当前的政府购买公共服务的标准和机制进行了研究；三是供给能力研究，主要研究基于当前社会需求下政府能力建设以及社会组织和事业单位的建设问题，包括对于政府关于公共服务的信息获取和分析能力、决策能力、组织动员能力等建设研究。

6 ．城乡基本公共服务均等化的管理机制研究

当前国内对于公共服务管理的研究文献较少，而国外对于公共服务管理的研究已经颇为成熟，我国的公共服务管理领域的研究亟待弥补。关于公共服务管理方面，国外的研究包括公共服务的主体管理、公共服务的战略管理、公共服务的伦理管理、公共服务的项目管理、公共服务的监督管理以及公共服务的绩效管理，除了绩效管理以外，当前国内关于其他的公共服务管理的研究较少。

7 ．城乡基本公共服务均等化的绩效管理研究

国内外关于基本公共服务均等化的绩效管理主要从质量管理和绩效评估两个方面进行。质量管理方面，一是制定和完善基本公共服务均等化的质量标准体系，标准体系设计结合了如ISO 9 0 0 0等通用模型的标准，也结合了公共服务的价值诉求，标准体系的方法包括了层次分析法、网络分析法、数据包络分析法、模糊综合评价法，而关于公共服务的质量控制目前的研究则较少涉及。从绩效评估体系来看，当前的研究主要通过公众感知质量测量和公众满意度方式进行，并据此对公共服务均等化做出评估。从目前研究来看，公共服务均等化的质量管理和绩效评估仍更多作为两个独立主体进行，二者之间的耦合研究较少。

通过对城乡基本公共服务均等化的文献梳理可以看出，当前的城乡基本公共服务均等化并未作为独立的研究对象研究，更多作为基本公共服务均等化整体研究的一个子项目进行，关于基本公共服务均等化的研究成果也并未完全反映出城乡基本公共服务均等化的特质和特征。另外当前对于城乡基本公共服务均等化，甚至整个基本公共服务均等化的体制机制研究更多停留在理论和宏观层面，对于这些体制机制的理念或理论的实践机制研究较少，且尚未形成系统的研究。