第3章 官员问责制与刑事责任

2003年春天，中国发生严重“SARS”疫情，一时间，人心惶惶。4月3日，在国务院新闻发布会上，卫生部部长张文康宣布：“中国局部地区发生的非典型肺炎已得到有效控制，在中国工作、生活、旅游都是安全的。经过中央和地方卫生部门的艰苦努力，现在发病人数明显减少，治愈人数显著增加，死亡人数有所减少，疫情得到有效控制，群众生产、生活正常，社会安定，旅行安全。”

4月10日，北京市委副书记孟学农在会见日本东芝株式会社社长冈村正时称：“对于1300多万人口的北京市，22个病例所占比例并不大，而且已经得到有效控制，完全没有担心的必要。”然而，他们所说的并非事实。当时仅北京的实际病例就是他们公布数字的10倍以上。“防非”不力造成“非典”疫情进一步蔓延，严重影响人民的生命安全。

2003年4月20日，中共中央决定免去张文康的卫生部党组书记职务，免去孟学农的北京市委副书记、常委、委员职务。据统计，2003年“SARS”事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力而被罢官去职。[1]

从此，问责制度、问责风暴等词汇开始进入公众的视野。近十年来，被问责的官员的级别越来越高，问责的范围越来越广。2008年3月25日，国务院在北京召开新一届政府第一次廉政工作会议，温家宝总理发表讲话，会上其提出制度建设五个方面的要求，其中一点就是要求加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度；要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点；对于给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。[2]

1.1 官员问责制

1.1.1 官员问责制的概念

1.1.1.1 问责制

问责制，从字面上理解，即一种追究责任的机制。《联合国反腐败公约》表述“问责制”时使用accountability一词，其形容词形式是accountable。《牛津简明英语词典》（第九版）对accountable的解释是“responsible，required to account for one's conduct”，意指“在法律或道义上应负责任的，被要求对其行为负责任的”[3]。而其内涵具体是什么，学者对此见仁见智。对国内学者的观点大体上可分为以下三种：制度说、规范说和综合说。

1.制度说

制度说将问责制理解为一种责任追究制度的简称。这是现今国内大多数学者所持的观点。但在具体表述上各人略有不同，根据所确定的问责范围的大小，又可以将其进一步细分为狭义的制度说、广义的制度说以及最广义的制度说三种。

持狭义的制度说的学者认为，“问责制是现代国家，由选民和行政上级依法追究因失职而造成不良后果的政府官员特别是失职政府高官的责任，以强化和明确政府官员职责，提高行政效率，克服行政权力可能带来腐败的一种政治制度”[4]。从上述的定义可以看出，持该说的学者将政府的范围仅限于行政机关，追究责任的对象是政府的行政行为。

持广义的制度说的学者则认为，“问责是指拥有任免权限或管辖权的机关、部门或领导人员，对由其产生、所属或者管辖的公务员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响工作秩序和工作效率，或者损害管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，依照相关法规、规定予以过问并追究责任的制度”[5]。其在此定义中使用的是“公务员”，而根据法律对“公务员”的范围的规定，可能涵盖行政机关、司法机关等广义上的政府机关的工作人员。

而持最广义的制度说的学者则走得最远，其对问责对象、责任形式等内涵的扩张亦更为宽泛。如有学者认为，“所谓问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有做好分内之事的共同权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称”[6]。

2.规范说

持该说的学者将问责制理解为一种规范，而非制度。其认为问责制“是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性后果的一种规范”[7]。

3.综合说

陈党博士在总结、分析了规范说和制度说等观点后，认为对问责应当从静态和动态两个层面进行理解：“从静态的结构来讲，问责是一种制度；从动态的过程来看，问责则是一种追究责任的活动。在这种问责活动中，问责主体与问责对象之间构成一种问责关系，而问责制就是调整这种问责关系、规范问责活动的规范体系。”所以应当对问责制作出如下的定义：“问责制作为问责法律制度的简称，是根据民主政治和责任政府的要求，由特定的国家机关依照法定权限和程序，对国家机关和公务人员的违法或不当行为进行责任追究的法律规范体系，其目的在于调整问责关系，规范问责活动，提高问责效能。”[8]

我们认为，不论是将问责制理解为一种追究责任的制度，还是将问责制理解为一种规范体系，都是正确的。正如综合说所述，制度和规范是一种静态和动态层面的关系，也是一种形式与实质的关系，形式上问责制表现为一种制度，实质上其是追究责任的多种规范所构成的规范体系。所以，上述三种对问责制的理解并没有什么本质上的差别，但相比较而言，综合说更为全面、更为适当。

问责制可以进一步细分为“行政问责制”“政府问责制”“民主问责制”。行政问责制，是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其公务人员定向追究的一种事后监督制度；它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，主要手段包括各种形式的行政和司法追究，目前运行方式主要是撤职、引咎辞职、政府官员问责等。[9]政府问责制，即特定的问责主体，针对各级政府及其公务人员基于其工作职责而作出的行为进行监督和审查，对于由于故意或者过失，不履行或者不正确履行职责，以致影响行政绩效和行政秩序，贻误行政工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，依据法定程序进行责任追究的制度。政府问责制实质是权、责、能的统一，是一种对政府及其公务人员行使公共权力的行为进行控制与监督的机制，从而使政府及其公务人员在自己的职责范围内负责，对自己的行为及其后果负责，向任命他们的上级和公众负责，积极地回应社会诉求，满足社会需要。[10]民主问责制是现代民主宪政所特有的官员问责制度，它既包括行政问责制，还包括一系列其他的问责制。民主问责制具有多方面的内容，包括选民问责、民意代表问责、司法问责、舆论问责、良心问责等。[11]其使官员随时随地接受来自媒体、人大、上级、司法、民众的监督，任何瑕疵和疏忽都可能使其丢官摘帽甚至受到法律的制裁；其是社会主义民主政治的重要组成部分，在一定意义上说，它对中国几千年官场文化中形成的官本位及太平官思想产生了强有力的冲击，同时又在实践的角度诠释了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的深刻内涵。[12]

对这三种问责制，有学者认为行政问责制与政府问责制在内涵上是一致的，只是表述上略有不同而已，如认为，“政府问责制，即特定的问责主体，针对各级政府及其工作人员基于其工作职责而作出的行政行为进行监督和审查，对由于故意或过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政绩效和行政秩序，贻误行政工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，依据法定程序进行责任追究的制度”[13]；或认为，“政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度；是社会公众对政府行政行为进行质疑，对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及行政人员进行责任追究的一种制度”[14]。行政问责制或者政府问责制相对于民主问责制而言，层次较低，原因是其存在着局限性：一是往往将落脚点放在对责任的追究上，以失职官员引咎辞职为最终目的，这就将行政问责当成了一种被动的事后程序；二是往往停留在上问下责的层面；三是往往问责范围狭窄，注重追问具体问题的具体过错，而缺乏对一切责任的关注。行政问责制的这种局限，决定了这种问责制始终停留在消极的路径依赖中，只能发挥有限作用，而不能有效约束权力。[15]

1.1.1.2 官员问责制的概念

在现行理论中，论及追究官员责任时几乎都采用政府问责制或者问责制的概念，很少采用官员问责制的提法。但是在本书中，因为问责对象的范围的特殊性[16]，不论是使用政府问责制还是问责制，都难以准确指明或突出问责对象，所以我们将使用官员问责制这个概念。虽然官员问责制的概念没有可直接借鉴的材料，但是鉴于其与政府问责制的同源性，我们认为，可以通过借鉴政府问责制的概念来定义官员问责制。

政府问责制在我国兴起的时间较晚，所以在法律、法规层面上并没有专门的关于问责的规定，仅有部分省、直辖市和较大的市人民政府制定的针对“行政问责制”的地方政府规章。如最早的关于问责制的规范性法律文件《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第2条规定：“本办法所称行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人（以下统称‘行政问责对象’）在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”类似的规定还有《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第2条、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条、《海南省行政首长问责暂行规定》第2条。[17]此外，由于党在政府中所发挥的重要作用，2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。虽然其中并未对问责作出解释，但是随后部分省市以此为基础制定的实施办法中对问责给出了具体的规定，如《广东省〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》第3条规定，“本办法所称问责，是指对党委、政府及其工作部门的领导成员和党委、政府工作部门内设机构的领导成员不履行或不正确履行法定职责，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或恶劣影响的，由有关机关按照干部管理权限规定对其进行责任追究。本款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿应履行的法定职责；不正确履行职责，包括不完全履行法定职责，或不依照规定程序、权限、时限履行职责。”从上述规定可以看出，政府问责制所针对的是“不履行或不正确履行法定职责，以至于给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失或恶劣影响”的行为。

综上，我们认为，官员问责制的内涵可以定义为：官员问责制是官员问责法律制度的简称，具体而言，其是特定主体依据法定的权限和程序，以权责关系为基础，针对行使国家权力、履行公共管理职能的国家机关及其公务人员不履行或不正确履行法定职责，以至于给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失或恶劣影响的行为进行责任追究的法律规范体系。其具有以下几个特点：

首先，官员问责制的主体具有多样性，既可以是上下级机关之间，也可以是党政之间。官员问责的主体对于官员问责的概念界定而言，并不具有直接的意义，当然，在官员问责的下级概念中，可能存在主体上的限制。有学者主张官员问责制的主体还可以是社会力量，如社会团体或者新闻媒体问责政府。我们认为，这种观点既混淆了问责主体与监督主体，又混淆了官员问责制和民主问责制，其“将监督主体等同于问责主体，问责主体范围过于宽泛，不利于问责的有效实施以及公务人员合法权益的保障”[18]。

其次，官员问责制应当以权责关系为基础。“权力与责任是公共行政理论与实践领域中的一对重要范畴，权责一致是公共行政的基本原则。”[19]著名的公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[20]在官员问责制中，没有权力就无所谓责任，权力与责任是统一的。

再次，官员问责的原因是行使国家权力、履行公共管理职能的国家机关及其公务人员不履行或不正确履行法定职责，以至于给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失或恶劣影响。

最后，官员问责制是责任追究的法律规范体系，即“在具体问责实践中，什么情况下需要追究责任、追究谁的责任、由谁追究、如何追究以及问责对象需要承担什么样的责任，都应当有明确的法律规定”[21]。

1.1.2 官员问责制的类型

官员问责制的内涵丰富，有不少的类型。根据问责主体来源不同，可以将官员问责制分为同体问责和异体问责两大类型。

1.1.2.1 同体问责

同体问责，是指问责主体与问责对象来源于同一个系统的问责类型，“以行政机关为例，同体问责的主体主要是行政首长、上级行政机关以及行政监察机关”[22]。

1.同体问责的类型

在国外，同体问责主要体现为两种。一是政府内部问责制。如美国建立了由政府道德办公室、监察长办公室和功绩制保护委员会等部门组成的专门监督机构；法国则在行政机关内部专门设立机构对行政机关及其工作人员进行监督问责，如20世纪70年代，法国参照北欧国家的议会行政监察专员制度，设立了颇具法国特色的行政调解专员制度；英国则主要有部长监督、行政裁判所监督两种模式。二是公务员问责制，如在法国，公务员惩戒问责一般称为纪律处分，是对公务员在执行职务过程中违反应当遵守的义务而规定的一种制裁；在英国，文官如果违反纪律、犯有过失，负责管理各级文官的常务次官可以以口头或书面的方式单独或当众予以警告、申诫，并报大臣处以停止或延期晋升、停职或撤职等处分；在日本，根据公务人员在履行职责时因为执行公务不力和违反纪律而造成损失的情况，将对公务员的惩处分为“分限处分”和“惩戒”两种。[23]

而在我国，同体问责主要包括以下几种类型：第一，基于权属关系的内部式的同体问责，如由主管部门进行的同体问责、上级领导对下级的同体问责。第二，同一系统内部的专门性的同体问责，如行政机关内部的行政监察问责、审计问责，司法机关内部的错案追究制度，等等。第三，党委问责。表面上党组织并非政府系统，但是“由于共产党是执政党，各级官员都是经过党组织推荐产生的，所以，党组织的问责在本质上属于同体问责”[24]。现阶段，我国政府问责制采用较多的即为同体问责的方式。

2.同体问责利弊分析

由于在同体问责中，问责主体与问责对象处于同一系统，所以同体问责相比较于异体问责，有以下两个优点：首先，同体问责的效率更高。由于问责主体与问责对象处于同一系统，问责主体对于问责对象的职责范围、职责履行方式等内部事务较为熟悉，调查、处理起来较为便捷。其次，同体问责的效果更为彻底。同体问责中，问责主体要么是问责对象的上级或主管部门，要么是系统内专门的责任追究主体，对问责对象在人、财、物等方面有直接的约束力或控制力，可以有效地消除问责对象的抵触和阻挠。

但是相比较于同体问责的优点，其缺点更为明显。同样是因为问责主体与问责对象处于同一系统，从本质上而言，是“自己做自己的法官”的问责形式。首先，同体问责缺乏民主性。在上级问责下级的情形下表现得更为明显，具有权属关系的上级可以直接问责下级，而不需要经过任何民主程序。这样往往问责不成，却给予上级打击报复下级以“正当理由”。其次，同体问责缺乏公正性。为了维护同一系统的利益、形象或私人关系，某些问责主体往往采取大事化小、小事化了的处理方式，从轻处理或者掩盖问责对象的责任，给社会公众以“官官相护”的感觉。

1.1.2.2 异体问责

与同体问责相对应，异体问责是指问责主体与问责对象来源于不同系统的问责类型。同样以行政机关为例，异体问责的主体包括国家权力机关和司法机关等。

1.异体问责的类型

第一，权力机关问责制。权力机关问责制在国外表现为议会问责制。在美国，议会问责的手段主要为议会弹劾；在法国，在议会弹劾外，还可通过不信任案表决来对政府进行问责；在英国则有不信任投票、质询以及调查等手段；在德国为弹劾、建设性不信任投票、质询以及调查。[25]我国的权力机关为人民代表大会，故我国为人大问责制。“人民代表大会制度是历史发展的产物，其他国家机关及其制度由人民代表大会产生，受它监督，向它负责。”[26]“人民代表大会通过行使立法、监督、决定、任免等职权，保证这些国家机关的活动符合全体人民的利益。”[27]

第二，司法问责制。顾名思义，司法问责制即问责主体为司法机关的问责形式。国外的司法问责制主要特色是违宪审查制度，是司法机关审查政府行为的最有力的武器。违宪审查制度最早起源于美国1803年的马伯里诉麦迪逊案。经过两百多年的发展，违宪审查制度在不同的国家有着不同的表现形式。如在美国，违宪审查的主体是普通法院，采取的方式是具体的违宪审查，即必须以具体的案件审理为基础，附带地审查法律是否违宪，故又被称为附带的违宪审查；法国特设专门的违宪审查机构——宪法委员会，其采取的方式是抽象的违宪审查，即不必以具体案件的审理为基础，所以亦被称为预防性违宪审查；德国设立了专门的宪法法院，其既可以具体案件的审理为基础进行具体的违宪审查，又可单纯地进行抽象的违宪审查。由于我国并未采取“三权分立”制度，司法机关没有违宪审查的权力，所以在我国司法问责制的内涵有所不同。我们认为，在我国，司法问责制应当是司法机关针对政府部门及其公务人员实施的触犯法律的行为追究相应的责任的制度，如当政府部门及其公务人员实施的行为触犯刑法时，司法机关依法追究其刑事责任。

第三，选民问责制。这种问责制度与一国的选举制度密切相关，“选举制度是指关于选举国家代表机关代表与国家公职人员的原则、程序与具体方法的各项制度的总称”[28]，其中最为重要的是选举权和罢免权两个概念，两者是“‘人民主权’的宪法原则在公民参与政治中的直接民主权利的具体体现”[29]。罢免权与选举权、创制权、复决权等共同被称为直接民权。选举权与罢免权相对应，选举主体即罢免主体，而选举对象是罢免对象，选举方式的不同也即决定了罢免方式的不同。总体上而言，选举方式分为两种：一是直接选举，即选民投票直接选举国家代表机关代表与国家公职人员。这种选举方式现在仅限于村一级选举村民委员会的主任、副主任以及委员。二是间接选举，即选民通过选举出来的代表投票选举产生国家代表机关代表与国家公职人员。我国对于乡镇以上国家公职人员的选举暂时还仅采取间接选举的方式，即选民并不能通过投票直接选举出乡镇以上国家公职人员等。虽然近些年来，有不少地区都做了“踩着石头过河”的普选尝试[30]，但阻力不小，未能得到国家的确认和推行；而村在我国并非一级政权单位，村民委员会也仅是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[31]，所以，所谓的选民问责制在中国本质上仍然是人民代表大会问责制，如全国人民代表大会会议期间，1/10以上代表联名可以提出对国家主席、副主席，全国人大常委会组成人员，国务院和中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的罢免案；县级以上地方各级人民代表大会举行会议时，1/10以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案；乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议时，1/5以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。

2.异体问责的利弊分析

作为与同体问责相对应的概念，异体问责的利和弊与同体问责正好相反。其利在于民主和公正，可以尽可能地避免出现“官官相护”现象；其弊则在于从外部进行监督受到的阻碍较多，效率和效果难以达到令人满意的程度。

从上述对同体问责和异体问责的利弊分析可以看出，异体问责和同体问责的对立实际上是公平和效率原则的对立。在问责制下，公平和效率都是需要考虑的，既不能只重视效率进而忽视同体问责，亦不能只重视公平而单采异体问责，对二者必须同时予以兼顾，即同体问责和异体问责不可偏废。但这并不意味着必须在任何时候都应当将同体问责和异体问责摆在同一个层面上进行考虑，而是应当根据不同的情况在两者中进行抉择，有所侧重。

1.1.3 官员问责制的理论根据

1.1.3.1 人民主权理论

这种理论在启蒙思想家的理论著作中经常出现，而且与社会契约的理论基本上是一致的。卢梭的社会契约论表述道：“全体公民拿出自己的一部分权利交由一个民选的集团来统一行使，并与之签订契约；如不能很好地服务公众，这个集团将承担违约的责任——被人民罢免”，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。当然不是民选的政府也不意味着就没有政府官员问责，这之前存在的政府也会对其不履行或者不正确履行职责的官员追究责任，而且两种政治环境下的政府官员问责的逻辑其实是相同的，即掌权者需对授权者负责，只不过前者是对广大民众负责，后者是对授予其职权的君主负责。这种负责的具体实现方式，从正面讲就是要求官员正确履行职责，为民众谋福祉；从反面讲就是对存在问题的官员追究责任——政府官员问责。鉴于现在绝大多数国家都是民选政府，用人民主权来概括官员问责制的理论根据是最合适不过的。

1.1.3.2 委托代理理论

有研究者认为，委托代理理论来源于经济学的契约经济学理论：经济学家依据契约的法律解释，将经济交易看作是一种委托人和代理人的契约模型，模型双方是委托人和代理人。代理人选择一个与自然状态一起决定其行为结果的行动，委托人想得到的结果用货币支付。委托人关心给予代理人的报酬，委托人也关心自己的收入结果。[32]还有研究者认为：根据委托代理理论，民主社会的政府作为公共权力的行使主体，其权力来自公民的授予。公民在向政府委托授权的同时，也规定了政府应负的责任。这就是说政府的责任源自于公民的授权过程，委托人公民为代理人政府组织提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值的服务或限制其作出某些行为。而作为代表政府各级部门履行职能和行使权力的各级政府官员，尤其是各部门的领导者，在履行职责和行使权力时必须对人民负责，他们必须为其言论和行为承担责任。[33]

1.1.3.3 分权制衡理论

这种观点认为孟德斯鸠在其1748年的著作《论法的精神》中提出了至今仍然是最具影响力的关于问责制的理论：建立一个不同于专制政体的温和政体的必要条件是把政府的活动划分成若干个独立的职能，并把这些职能分给不同的机构去承担。这种对政治权力的分解，其结果就是形成一个相互制衡的民主政体。有了这样一个相互监督和制衡的良性循环体制，问责制政府的建立才有了依托，问责制的实施才有了保障。[34]

除了上述理论外，我国有学者从权责对等的角度对官员问责制的理论根据进行了分析。[35]

通过对上述几种观点进行分析，我们认为，官员问责制的理论根据其实大同小异，理论分析的深度有所不同，视角不同，理论的形式自然也就不一样。总的来说，官员问责制的理论根据应该是由两大部分组成的，即人民主权和权力制衡。委托代理理论从内容上讲虽然是以契约经济学理论为来源，但是该理论在分析问题时采取的是法律上契约的精神，这显然是深受社会契约理论的影响，而社会契约论所揭示的本质问题是人民主权的问题，所以委托代理理论在深度上比人民主权理论要浅。另外，社会契约论仅仅是启蒙思想家的一种美好的设想而已，其实政府无论是在法律上还是在政治上都不可能和人民签订某种契约。由于主体的不平等性，人民也不可能依据契约之类的东西来要求政府如何施政。所以委托代理理论并不具有政治、法律上的可行性。人民主权理论则不一样：这种理论认为，人民享有全部权利，人民是其他一切权力的来源，所以按照掌权者对授权者负责的逻辑，授权者——人民——自然可以要求掌权者对自己的不当或者违法行为承担责任。不过人民是个模糊的概念，人民要求权力的行使者承担责任，就必须采取制度化的形式以保持其公正和效率。这就是要建立官员问责制的原因之一。[36]人民主权理论只是揭示了人民为何有权利要求政府承担相应责任，但没有解释为什么政府体制内和体制外也会存在监督的权力。这一现象其实用人民主权理论也能间接解释，即人民主权后的权力制度安排，权力制衡的方式是人民主权的一种实现方式。但是这样的解释并不清晰，所以官员问责制的另一个理论根据就是权力制衡理论。这个理论是针对权力运行本身而言的，相比于人民主权理论属浅一层次的理论。绝对的权力必然导致绝对的腐败，而在人民授权政府后，人民这一模糊的概念已经对约束权力力不从心了，需要依靠权力来制约权力。[37]这样自然要将管理国家、社会的权力进行安排，以权力制约权力，从而达到约束权力的目的。和西方国家的传统做法有所不同，我国并没有把最高的权力设置成相互制约的模式，而是由全国人民代表大会来统率国家的行政权力、司法权力等，《宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

1.2 比较法视野下的官员问责制

1.2.1 责任政府的理论内涵及西方国家官员问责制的创立

官员问责制最早肇始于西方国家，伴随着责任政府的建立而建立并逐渐发展起来。在西方各国建设民主政治的过程中，国家和人民之间逐渐形成一种委托代理关系：人民将自己的一部分权利委托给国家，由国家选派代理人组成政府等部门代为行使人民的权利，与此相应，政府等部门在行使权力的过程中也要承担相应的义务，对其权力的赋予者——人民——承担责任。这样，在政府和人民之间就形成了一种政府对人民负责的权力与责任相结合的责任体系，也即责任政府体系。《布莱克法律词典》中对“责任政府”的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或者他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”[38]可见，责任政府的核心价值在于强调政府必须对其政治行为承担相应的责任。

责任政府的最初实践源于英国早期的议会弹劾程序。早在16世纪英国就出现了弹劾，一个大臣被众议院控告后由贵族院进行审判，用议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣。1742年，内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任被迫辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。1832-1867年间，有10届政府因在议会表决中失败而结束执政，其中有8次首相辞职，有两次提请解散议会。[39]英国的学者们在总结这种“内阁对议会负政治责任”制度的基础上，提出了责任政府理论，并进而认为议会政府就是责任政府。

责任政府的提出不仅明确了政府的责任，使得政府能够在人民的监督下行为，而且为政府不履行或者不正当履行职责的情况提供了处理方法，从而真正做到了政府权责的统一。然而责任政府的建立和落实不仅需要政府作为整体对议会和选民负责，而且需要政府对其选拔的公务人员的行政行为负责，进而使公务人员对行政相对人负责。于是，在此种情形下，官员问责制便应运而生。然而，由于政治体制、行政制度等多方面的差异，西方各国在应当问责的官员的范围上并没有一个统一的标准，但总的来说，主要集中在行政官员和司法官员两种类型上。

1.2.2 西方国家官员问责制的范围

1.行政官员（即我们通常所称的公务员）

在西方国家，行政官员的范围依据各国法律规定的不同各有差异。如《德国公务员法》规定：“国家公务员是指在国家政府部门及其下属机构、社团或被赋予公务权的机构中任职，从而形成公务关系或者服务关系的人员。在国家政府部门担任领导职务的公务员是国家直属公务员；在国家政府下属机构、社团或者被赋予公务权机构中任职的公务员是国家下属公务员。联邦议院、联邦议会和联邦宪法法院的官员都是联邦公务员……”[40]可见，德国的公务员不仅包括政府相关部门的工作人员，而且包括联邦议院和联邦议会的议员以及宪法法院的法官。与德国同属大陆法系的日本在公务员的范围界定上也采取较为宽泛的方式，不仅包括各级议会、行政、司法工作者，还包括国立学校的教师和在医院工作的医生等人员。[41]而《法国公务员权利和义务总章程》规定：“本法律适用于如下人员：国家行政机关民事（非军事的）公务员、各大区的行政机关民事（非军事的）公务员、各省行政机关民事（非军事的）公务员、各市镇行政机关民事（非军事的）公务员以及隶属于它们的公立公益机构中的国家公务员以及地方政府的公务员，但不包括议会中的国家公职人员，也不包括司法部门中的国家公职人员。在带有工业和商业特性的国家公共服务机构和公益公立机构中，本法律只适用于担当国家公职的人员。”[42]因此，法国的公务员系统中就仅包含行政机关中从事公务的民事类官员，从而将议会议员及司法官员排除出公务员的范围。在英国，官员一般分为两类：一类是“候鸟官员”（又称政务官），一类是“常驻官员”（又称文官）。政务官是由选举产生或者政治任命的官员，有一定的任期，以首相（总理）为代表。政务官的人数不多，约110人，但职位较高，包括内阁成员及其助手。这类官员与政党共进退，如果政党在选举中失败，他们便离开官场。文官又称事务官，这类官员通过公开考试、择优录取的方式进入政府机关，如无重大过失则可以长期留在政府任职。这些人大都是专业技术人员，他们的存在确保了政府运行的持续性和有效性，他们没有义务对任何政党“从一而终”，在政治上大多保持中立的态度。[43]在英国的行政体系中，公务员的范围仅限于文官，即政府机关中常务次官以下的工作人员，上自各部常务官，下至打字员和清洁工，但不包括首相、国务大臣、政务次官等由选举产生或者政治任命的政务官员，也不包括司法官员和企事业单位的文职人员及军人。[44]美国的公务员制度与英国的大体类似，但在具体范围上要广于英国。由于美国实行“三权分立”的政治体制，行政权与立法权、司法权截然分开，因而其政府公务员的范围就仅限定在美国各级行政机构中执行公务的人员之中，其中不仅包括事务官而且包括政务官，而相应的议员与司法官员被排除在公务员的范畴之外。

2.司法官员

西方国家大多实行“三权分立”的政治制度，因此大多数国家的司法官员并不包含在国家公务员的范围之内。加之国情间的差异，各国在司法官员的具体界定上也并不统一，如英、美两国的司法机关仅限于审判机关，其司法官员当然也就限制在法官这一群体之中；而在法国和德国，其司法机关的范畴就显然比英、美两国的大得多，不仅将审判机关纳入司法机关，而且将侦查机关、起诉机关和执行机关都纳入其中，因此，其司法官员的范围也就不仅包括法官，而且包括检察官和警官。

1.2.3 西方国家官员问责制的类型

西方国家的官员问责制主要包括政治问责、等级问责、法律问责、伦理问责。

1.政治问责

“政治问责强调行政部门和其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应。”[45]具体而言，又可分为议会问责、政党问责和选民问责三种类型。

议会作为西方政治体制中一个重要的职能部门，除了承担立法职能外，还担负着审查政府工作、确保公共行政人员的行政行为与议会在制定法律时的意图相一致的任务。在各资本主义国家，议会对政府官员的控制主要通过以下几种方式实现：（1）质询。所谓质询，是指代议机关及其代表按照法定程序，采取口头或者书面的形式（一般采取书面形式），向由它产生的有关国家机关及其公务人员提出质问、限期给予答复并可根据受质问者的表现采取进一步措施的一种宪法制度。质询又分为质问和询问两种形式。询问是指议员向政府就某事发问，被询问的官员必须对询问进行回答，但是不能引起辩论；质问一般在发问后会引发议员与被质问官员之间的辩论，辩论后还可能进行信任投票，如果不信任投票占多数，就会导致政府危机。质询的实践最早出现在英国。作为议会制约政府的重要手段，质询不仅对政府具有极大的威慑力，而且范围十分广泛，是实践中常用的一种问责方式。（2）弹劾。弹劾权是议会对高级官员的违法失职行为，由众议院提出诉讼，由参议院或者宪法法院进行审判的制裁权。弹劾的对象主要是高级政府官员，弹劾的范围一般限定在与职务有关的违法犯罪行为方面。[46]如美国宪法第2条第4款规定：“总统、副总统及合众国一切文官，受叛国罪、贿赂罪或其他重罪、轻罪的弹劾及有罪的判决时，应受免职处分。”（3）调查。调查权是立法机关为了了解国家政治、经济等方面的有关情况和确认某种事实而行使的权力。调查包括经常性国内调查和临时性调查。调查权往往由专门的调查委员会行使，其范围涉及法律执行、政府官员的违法失职行为等，如美国国会参议院委员会对“水门事件”的调查、国会两院对“伊朗门事件”的调查和对克林顿总统绯闻的调查……在调查过程中，如果被调查者在传讯时拒绝出席或者作证，司法部门可以以“藐视国会”的罪名对其提起刑事诉讼。（4）倒阁。议会如果不同意政府的政策和方针，有权对政府提出不信任案。此即所谓的倒阁权。议会如果通过不信任案，政府就必须总辞职。倒阁权是议会制国家议会监督政府过程中最具威胁性的一种手段，由于其后果是导致政府垮台，因此在适用的过程中往往受到很多限制，如法国宪法法院规定至少有国民议会1/10议员的签名才能提出不信任案。

政党问责是指政党之间以及政党内部互相追究责任的一种制度。由于西方国家大多实行多党政治，因此党派之间的问责便成为政治问责的一种重要方式。主要包括两种形式：一种是在野党对执政党政治责任的追究，特别是在两党制的国家中，由于实行两党轮流执政，因此在野党在野期间的主要任务就是挑政府的“毛病”，以求自己在下届大选时成为执政党；另一种是政党对其内部政治责任主体责任的追究。在政党政治国家，政党可以按照其组织规则追究政治责任主体的政治责任。如1962年英国首相麦克米伦在一次内阁大清洗中撤换了7名内阁成员，导致其在党内的地位急剧下降，终于在第二年迫于党内的压力以“身体欠佳”为由自动辞职。[47]

在政治问责中，选民问责也是一种重要的问责方式。现代民主政治下，选举是获得政治权力的基本方式，选票的多少直接决定着权力的得失，因此选民的意见逐渐受到越来越多的重视，选举也被认为是选民定期对政府政策进行复决、对政府政绩和官员的表现进行估价和考核的一种重要的问责方式。

2.等级问责

等级问责制存在的理论基础是韦伯的理性科层制。在科层制中，依据组织等级结构形成了等级职位，每个等级职位的职责与权力都有严格的划分，并且这种职责与权力经由法律、规章界定，从而形成了理性权威。公共行政组织结构正是以科层制为基础而建立起来的。在行政组织内部，组织的目标和任务被层层分解，高层职位的人员有权力要求低层职位的人员完成工作任务，并对其工作任务完成情况进行质询；相应地，低层职位的人员有义务完成所分配的工作任务，对高层职位人员的质询作出回应，并承担失职所带来的相应的处罚结果。[48]但是，等级问责制也存在很大的局限性。由于等级问责制强调的仅仅是上级对下级的单方问责，因此上级人员的责任无人问津，这样就会导致上级责任追究的缺失，从而影响整个问责体系的严密性与有效性；此外，在等级问责的制度设计中，如果上级要对被问责的下级承担连带责任，其就往往会因为想要转移对其自身责任追究的注意力而快速启动对下级的问责程序，从而使问责结果的公正性难以得到有效的保证。

3.法律问责

法律问责是指来自公共行政之外的法律行为体要求公共行政部门及其人员在执行职务时遵守法律并在违反法律时承担相应的法律责任的一种问责制度，主要包括司法审查、行政诉讼与行政赔偿、违宪审查等方式。在西方国家，落实行政法律责任的重要机制就是司法审查，即普通法院通过司法程序，在审查和判决涉及行政机关的行政行为的案件时，依法判定涉案行政行为是否合法并作出维持或者撤销的决定。在美国，行政行为违法主要表现为5种形式：（1）违法——行政行为的内容违反了调整该行政行为的特定法律或者有关法律的规定，或实施行政行为的程序违反了行政程序法或者特定法律关于特定行政行为的程序规定；（2）侵犯宪法权力——行政行为与宪法规定的权利与权力、特权与特免相抵触；（3）越权——行政行为超越法定权限，没有事实根据，没有“可定案证据”[49]。（4）行政诉讼与行政赔偿是指对存在行政争议的案件，由当事人提起诉讼、司法机关（有的是普通法院，有的是行政法院）进行审查，如果经审查后确认行政机关存在违法活动的话，则追究政府的法律责任并责令政府对由此给公民、组织的权益造成的损害给予相应的补偿。该种制度对于保障公民合法权益、促进实现政府责任发挥了巨大作用。（5）违宪审查又称宪法监督，是指特定机关依据一定的程序和方式，对法律、法规和行政命令等规范性文件与特定主体的行为是否符合宪法进行审查并作出处理的制度。其作用在于保障宪法的实施、维护宪法权威、保障公民权利和自由。各国行使违宪审查权的机关并不统一，概括起来主要有三种：一种是立法机关或者国家最高权力机关，如瑞士就由联邦议会行使违宪审查权；一种是普通司法机关，如最高法院等；一种是特设机关，如宪法法院、宪法法庭或者宪法委员会等专门设置的违宪审查机构。在大部分国家，具有违宪审查权的机构主要对议会通过的法律进行合宪性审查，裁决各个国家机构权力界限之间的争端，对议会章程、议员廉政和议员个人行为等进行监督；其裁决对立法、行政、司法机关以及一切社会团体和个人具有普遍的约束力，任何部门和个人都必须服从，不得申辩和上诉。

4.伦理问责

伦理问责制是目前许多国家所采用的一种官员问责制度，其通过法律形式制定一系列伦理道德标准为官员提供行为准则并依此对官员的行为进行监督。随着各国官员问责体系的日渐完善，越来越多的国家开始将伦理问责纳入责任政府建设的过程之中，如美国在1958年就由国会通过了《政府工作人员道德准则》，为所有政府雇员包括官员制定了内容广泛的道德规范；在接下来的几十年中，美国又先后制定了《政府官员和雇员的道德行为准则》《政府道德改革法案》《美国行政部门雇员伦理行为准则》共三部涉及官员伦理责任的法律法规，并于1992年颁布了由政府伦理办公室制定的内容更加详尽、可操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》，从而进一步加强了对公务人员伦理责任的约束。此外，韩国和日本也分别于1981年和1999年先后通过并颁布了《韩国公职人员道德法》和《日本国家公务员伦理法》。[50]除了以法律法规规范公务人员的职业道德行为之外，一些国家还建立了专门的政府行为伦理管理机构，如1978年美国设置的政府道德办公室、20世纪80年代英国成立的“公共生活准则委员会”，以及加拿大1994年成立的“政府道德咨询办公室”等。

1.2.4 西方国家官员问责制的实践

1.英国

英国的官员问责制度与其所实施的责任内阁制有着千丝万缕的联系。所谓责任内阁制，是指内阁（政府）由议会产生并对议会负责的一种中央政权组织形式。在责任内阁制下，政府的责任通常表现为：（1）内阁全体（或集体）就政府的总政策以及各部门的具体政策向议会负政治责任，内阁必须获得议会的信任和支持，否则，要么集体辞职，要么呈请国家元首解散议会。（2）内阁实行连带负责制。内阁成员向政府首脑负责，彼此之间要相互协调、相互支持，对外一致行动，否则就是不负责任，就要被免职或者自动辞职。（3）部长、大臣等内阁成员对国家元首的行为负责，元首发布命令必须经过主管的部长或者大臣以及首相副署、联署才能生效。此外，在英国政府内还存在一个部长责任制教义，该教义由英国宪法学家戴雪提出，意即部长通过议会为自己的决定和部门的工作向公众负责，公务人员仅对部长负责，而无须向他人负责。具体而言，部长责任制包括集体责任制和个人责任制两个方面的内容。集体责任制适用于内阁和所有部长，它要求：所有部长无论是否同意都必须忠于政府政策；所有的内阁成员在议会中的发言和投票在未获允许的情况下都要保持一致；内阁成员非经内阁认可不得将内阁会议上的讨论公之于众。个人责任制要求每个部长为指导部门、为部门实施政府政策以及部长职责向议会负责，他们有义务诚实地向议会解释其权力的行使及职责的履行，不得有任何欺骗或者误导议会的行为，否则即要承担责任。

在纪律处分方面，对于一般的公务人员，即那些非经政治任命、没有过失便可长期任职的文职官员，英国法律禁止其参加政治性活动或者从事同本部门业务有关的任何营利性活动，以及实施任何违反保密法或者部门条例的行为，否则便要受到警告、申诫、停止或者延期晋升、停职、免职等处分；对于司法官员（在英国主要指法官），如果其被认为从事了不适当的行为，议会便可向政府提出免除其职务的联合决议以罢免其职务。但是，对司法官员的这种惩戒在实践中适用得极少，自1701年以来，只有一名高等法院法官通过这种方式被免除职务。

2.美国

美国是典型的总统制共和政体国家，其与内阁制有很大不同。在政权结构上，实行“三权分立”，立法权、司法权、行政权相互独立、互相制衡；在责任归属上，强调总统的责任，总统既是国家元首又是政府首脑，掌握国家最高行政权并对全体选民负责；国会是最高的立法机关，总统的行政权只受国会立法的制约，国会只能对总统提出弹劾，但无罢免权，不能以不信任投票的方式迫使总统辞职或者解散政府；政府与国会完全分离，国会拥有监督政府的权力。在上述共和制政体下，美国的官员问责制度也体现出独特的特点：（1）对于有犯罪嫌疑的联邦官员，由国会行使弹劾权。弹劾的对象包括总统、副总统等合众国的所有文职官员，但不包括选举产生的参、众两院议员。如果弹劾理由成立，则报众议院审议，众议院通过后提出书面起诉，交参议院审判。参议院以出席议员2/3多数通过弹劾案，如果弹劾对象被认定为有罪，则交普通司法机关处以刑罚。在美国历史上，先后有两位总统遭到弹劾，一位是第17任总统约翰逊，另一位是第42任总统克林顿，但迄今为止，美国尚无弹劾总统成功的先例。因此，在某种程度上，弹劾权只是一种备而不用的阻吓性工具，不能轻易使用。（2）对于行政机关的另一种重要的问责方式是司法审查，即通过法院审查行政机关的行为是否符合宪法及法律的规定。美国的司法审查和欧洲大陆国家的不同：没有设立独立的宪法法院和行政法院，而是由普通法院负责审理；它是一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督，包括法定的审查、非法定的审查、执行诉讼中的司法审查、宪法权利的司法审查等形式。至于司法审查的提起，美国《联邦行政程序法》规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”

在美国，对公务人员的惩处主要分为行政惩处和司法惩处两种方式。行政惩处由各行政机关负责执行；司法惩处由司法机关进行审判，然后行政机关根据审判结果再作惩处决定。在行使惩戒权的过程中，一方面要受到平等原则的约束，不得因宗教信仰、种族、政治见解等的不同而加以歧视；另一方面，要受到公正原则的约束，保证同样的行为受到同等的处罚。根据过罚相当的要求，美国共设立了9种不同等级的处罚类型，由轻到重分别是：警告、调换工作、记过、扣薪、停止晋升、停薪、降级、免职。对司法官员的惩处，包括对法官违反职业道德行为的一般性制裁，也包括对法官的弹劾和免职。但是，自1960年以后，美国联邦法院、50个州以及哥伦比亚特区都实行了一种新的法官惩戒制度，即设立专门的惩戒委员会或者特别惩戒法庭负责惩处。其中只设一个惩戒委员会或者一个特别惩戒法庭的称为“单轨制”，设有两个委员会或者一个委员会和一个特别法庭的称为“双轨制”。惩戒委员会和特别惩戒法庭的组成人员并没有统一的要求，有的由法官组成，有的由法官和律师共同组成。他们有权对关于法官不当行为的指控进行调查和正常的听审，然后根据各地的不同规定，或者向最高法院提交它所认定的事实和惩戒建议，由最高法院作出惩戒决定，或者由惩戒委员会直接作出具有拘束力的决定。[51]

3.法国

法国的政治体制是半总统制。具有巨大权力的总统，不仅是政府首脑而且是军队的最高统帅。总统掌握着行政大权，但无须对任何机关及其行政决策负责。一旦出现重大决策争议，议会只能向内阁提出不信任案，而不能要求总统辞职。但是，以下两种情况除外：一是总统犯了叛国罪，在议会弹劾后必须辞职；二是由于疾病等原因，宪法委员会认为其已无力事职，总统也要辞职。在法国，总理只是名义上的政府首脑，总理领导政府，对议会负责，但不对总统负责。总理必须向议会汇报他的施政纲领，并受议会的监督。议会可以通过不信任案追究政府的责任，当议会通过不信任案或者表示不赞同政府的施政纲领时，总理必须向总统提出辞职。

对于一般的公务人员而言，其行为受到《国家和地方公务员一般地位法》等法律法规的约束，如果其在执行公务以及与执行公务有关的情况中实施了违法行为，就应受到相关的纪律处分，如果严重的话，可能引发相应的民事责任与刑事责任。

法国的司法官员包括法官和检察官，但两者在具体情况上又有很大不同：法官实行终身制，不受行政的管辖，具有绝对的独立性；检察官则不同，他们在检察长的管理之下，隶属于司法部长的领导，且不享有终身制。因此，检察官的独立性相较法官来说要弱很多。相应地，两者在责任分担上也有所差别：法国，对司法官进行惩处的部门主要是最高司法委员会。该委员会下设两个部门，一个是法官事务部门，另一个是检察官事务部门，分别负责法官、检察官的任命和处分。按照相关法律法规的要求，司法官员应当忠诚地履行职责，如果其行为表现具有触犯刑律的特征，则会像普通公民一样受到审判，甚至承担刑事责任；如果司法官员的行为被认为缺乏严肃性或者责任感，或者严重损害司法声誉，损害荣誉、公平和廉洁等，则会受到警告、记录在档、调离、降低工资、解除职务等处分。

4.德国

德国是一个联邦制的国家，国家首脑是联邦总统，由联邦议院和参议院组成的联邦大会每5年选举产生。根据德国宪法的规定，总统除对外代表国家、签署由联邦议院批准的法律和根据总理提名任命内阁成员外，并无行政职权。联邦政府的最高行政长官是联邦总理，由在每4年一次的全国大选中获胜的政党或者政党联盟推选，经议会确认，由联邦总统任命。各州的行政长官是州长，州内阁成员称部长。各州与联邦政府的协调通常由联邦总理和各州州长共同签署的“国家协议”来实现。在其特殊的政治体制下，德国对于行政官员责任的追究主要通过以下几种方式实现：

（1）议会问责。1）弹劾。根据《德国基本法》第61条的规定，联邦议院或者参议院有权提出对总统的弹劾案，联邦宪法法院有权审理对总统的弹劾案。但是，总统在德国并没有实质的权力，因此对总统的弹劾，实际上是对联邦政府的一种监督问责措施，总统在政治上的错误事实上最终由联邦政府或者有关部长承担连带责任。2）建设性不信任投票。建设性不信任投票是德国宪法上一项独特的制度。联邦议会如果要对内阁总理提出不信任案，必须事先由过半数议员选出继任的内阁总理，以备总统任命。在总统免去总理职位后，原内阁其他成员负连带责任，亦须同时卸任，由新总理重新组织联邦政府。3）质询。质询是德国联邦议院议员对联邦政府及其成员进行问责的最直接也是最常用的手段，分为大质询、小质询和议员个人质询三种情形。大质询即议会党团的质询，由联邦议院至少5%的议员、议会党团或者议会集团以书面形式提出，主要涉及政府的一般性政策问题或重大事件。小质询涉及的主要是政府的具体工作问题。议员个人质询是对一般现时热门话题交换意见的形式。4）调查。应1/4议员的请求，联邦议院可以成立调查委员会，主要调查发生在政府成员身上或者因为政府行事不当而造成不利影响的事件。[52]

（2）司法问责。德国的司法问责主要通过违宪审查的方式进行。宪法法院是专门的违宪审查机构，此外，还设有专门的行政法院对行政机关的行政行为进行司法审查。如果某一行政行为被认定为违法，法院便会撤销该行政行为，并追究相关责任人员的法律责任。

一般公务人员的违法违纪行为通常由司法机关进行调查。在情节特别轻微的情况下，也可由本行政机关组织调查。如果经调查后发现确实存在违法违纪的行为，那么依据行为性质的不同，该公务员会受到申诫、罚款、减俸、降级、免职等不同程度的处罚。其中前三种属于较轻的处罚方式，由违纪公务员所在行政机关决定；后两种属于较重的处罚方式，必须由德国行政法院作出判决。

就司法官员而言，德国法律明确规定不得同时担任行政立法权或者执行权方面的职务。如果司法官员在执行职务或者在职务之外违反了基本法的原则或者州的宪法，那么联邦宪法法院可以根据联邦议会的请求，以2/3的多数票通过决议，将该司法官派任其他职务或者责令其退休。如果司法官员实施犯罪行为，其将会和普通大众一样，被按照一般刑事诉讼的程序追究刑事责任，只是审判的法院稍有区别。对于违法违纪的联邦司法官员，一般由联邦最高法院纪律惩戒法庭审判；对于违法违纪的州司法官员，一般由州高等法院纪律惩戒法庭负责审判。[53]

1.3 我国官员问责制中的刑事责任

1.3.1 刑事责任

我国刑法理论上对刑事责任有着不同的界定。学界关于刑事责任的概念，有以下几种代表性的表述：

（1）后果说，认为刑事责任是依照刑事法律规定，行为人实施刑事法律禁止的行为所必须承担的法律后果。[54]

（2）义务说，认为刑事责任是犯罪人因为其犯罪行为而负有的承受国家依法给予的刑事处罚的特殊义务。[55]

（3）刑事法律关系说，认为刑事责任是刑事的、刑事诉讼的以及劳动改造的法律关系的总和。[56]

（4）责难说，认为刑事责任是指犯罪人因实施刑法禁止的行为而应承担的，由代表国家的司法机关依照刑事法律对其犯罪行为及其本人的否定性评价和谴责[57]；或者说刑事责任是刑事法律规定的，因实施犯罪行为而产生的，由司法机关强制犯罪者承受的刑事惩罚或单纯否定性法律评价的负担。[58]

张明楷教授认为这几种学说并不相互排斥和相互矛盾，而是相互协调、相互统一的，对于丰富刑事责任理论起到了一定的作用。[59]我们认为，上述几种代表性的观点，体现了对刑事责任的认识角度的不同，“从不同的方面和角度，揭示了刑事责任的特征或主要内容，因而都不乏值得肯定之处；但也有不同程度的缺陷或不足”[60]。无论采取何种刑事责任概念，承担刑事责任的前提均为行为人的行为违反刑事法律，具有特定的社会危害性。在总结上述几种观点的优点并摒弃其缺陷或不足后，我们认为，“刑事责任应当是刑事法律规定的，因实施犯罪行为而产生的，由司法机关强制犯罪者承受的刑事处罚或单纯否定性法律评价的负担”[61]。

与其他法律责任相比，刑事责任具有如下几点特征：（1）法律依据特征。根据罪刑法定原则，刑事责任是由刑事法律规定的一种负担。（2）产生基础特征。刑事责任必须因犯罪行为而产生。（3）严重程度特征。刑事责任以刑事惩罚或单纯否定性法律评价为内容，体现了刑事责任的严厉性。（4）专属性特征。根据罪责自负原则，刑事责任只能由犯罪人来承担。（5）强制性特征。这种强制性体现为两个方面：刑事责任是直接借助国家强制力实现的责任；刑事责任由法院确定后，通过法定机关强制犯罪人承担。[62]

1.3.2 官员问责制中的刑事责任

正如上文中所论述的，官员问责制是一种特定主体依据法定的权限和程序，以权责关系为基础，针对行使国家权力、履行公共管理职能的国家机关和公务人员不履行或不正确履行法定职责，以致给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失或恶劣影响的行为进行责任追究的法律规范体系。刑事责任是最为严重的责任形式，对刑事责任的追究可以说是官员问责制中的重中之重。结合官员问责制和刑事责任的概念，我们可以很容易地得出官员问责制中的刑事责任的概念。官员问责制中的刑事责任，是指以刑事法律为依据，因行使国家权力、履行公共管理职能的国家机关工作人员[63]不履行或不正确履行法定职责，以致给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失，因而构成犯罪的行为而产生的，由司法机关依据法定的权限和程序，强制犯罪者承受的刑事处罚或单纯否定性法律评价的负担。

官员问责制中的刑事责任作为刑事责任和官员问责制的下级概念，当然具有刑事责任和官员问责制两个概念的一般特征，但其作为两个概念的结合体，又具有自身的特殊特征。官员问责制中的刑事责任是一种职务责任。根据责任主体的身份，可以将责任分为个人责任和职务责任。“所谓个人责任，是指行为主体以个人的身份或名义从事活动所引起的责任。所谓职务责任，是指行为主体从事与职务有关的公务活动所引起的责任。”[64]官员问责制中的刑事责任的产生基础是行使国家权力、履行公共管理职能的国家机关公务人员不履行或不正确履行法定职责，以致给国家利益、人民生命财产或公共财产造成重大损失的犯罪行为。可以看出，官员问责制中的刑事责任是行为主体从事与职务有关的公务活动所引起的，故官员问责制中的刑事责任应当是一种职务责任，而非个人责任。

1.3.3 官员问责制所涉刑法罪名

根据上文的分析，官员问责制中的刑事责任是一种职责责任，而非个人责任。所以，首先，官员问责制中的刑事责任所涉刑法罪名不包括故意杀人罪等无身份人也可构成的犯罪。虽然国家机关工作人员也可以实施这些犯罪行为，但是其与国家机关工作人员的身份完全没有必然联系，甚至在量刑中完全不需要考虑其国家机关工作人员身份。[65]对实施了这些犯罪的国家机关工作人员追究的刑事责任属于国家机关工作人员纯粹的个人责任。

其次，我国刑法中可由国家机关工作人员构成的犯罪共有三种——贪污贿赂犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利以及侵犯公民民主权利的犯罪。虽然如此，但这并不意味着这三种犯罪都是官员问责制中的刑事责任所涉及的刑法罪名。根据国家机关工作人员这种特殊身份对行为人刑事责任影响的性质和方式作进一步的分类，这三种犯罪又可分为两类：一是国家机关工作人员身份属于定罪身份的犯罪，即国家机关工作人员身份是“具体犯罪构成中犯罪主体要件必须具备的要素，缺此身份，犯罪主体要件就不具备，因而也就没有该具体犯罪构成，不构成该种犯罪”[66]，包括贪污贿赂犯罪和渎职犯罪。二是国家机关工作人员身份属于量刑身份的犯罪，即国家机关工作人员身份的存在与否并不影响刑事责任的存在与否，只是影响刑事责任的大小，即国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利以及侵犯公民民主权利的犯罪，国家机关工作人员身份并不影响其刑事责任的存否，而是在此类犯罪的量刑上，表现为对国家机关工作人员从重处罚的根据。对于第二种类型的犯罪，我们认为，其不属于官员问责制中的刑事责任所涉刑法罪名。原因在于，虽然国家机关工作人员身份对行为人的刑事责任存在影响，但是其只影响刑事责任大小，而非影响刑事责任有无。从责任性质来看，可以认为这类犯罪的刑事责任既是一种个人责任又是一种职务责任，是两者的综合体。国家机关工作人员身份不影响刑事责任有无是其作为个人责任的体现，而其作为职务责任的性质表现为对刑事责任的大小的影响，从这亦可以看出这类犯罪的刑事责任更多的是一种个人责任，职务责任在责任综合体中只处于辅助地位。

最后，虽然贪污贿赂犯罪和渎职犯罪两者的刑事责任都属于职务责任，均与国家机关工作人员的职务相关，国家机关工作人员身份为定罪身份，但是两者又有些许不同。官员问责制中的刑事责任中的贪污贿赂犯罪是指，国家工作人员实施的贪污、贿赂等侵犯国家廉政建设制度的情节严重的行为；其所侵犯的客体是国家廉政建设制度；其所涉及的职责较为单一，即国家工作人员不得非法占有公共财物或收受贿赂的职责。而渎职犯罪是指，国家机关工作人员在公务活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，妨害国家管理活动，致使公共财产或者国家与人民的利益遭受重大损失的行为；其所侵犯的客体是各级国家机关依法行使国家管理职权的正常活动；其所涉及的职责较为多元、复杂，不同的国家机关、不同级别的国家机关工作人员有着不同的职责内容。可以看出，在贪污贿赂犯罪中，行为人仅仅是利用了其职务所形成的便利条件，并未实施具体的职务行为[67]，而国家工作人员实施的渎职犯罪与具体的职务内容密切相关。所以，我们认为，将贪污贿赂犯罪纳入官员问责制中的刑事责任中进行研究并没有太多的理论和实践价值。

综上所述，本书所述官员问责制中的刑事责任所涉及的犯罪为国家机关工作人员实施的渎职犯罪，也即刑法分则第九章“渎职罪”中所规定的相关内容。

注释

[1]参见唐兴义：《聚焦问责风暴》，载《吉林人大》，2011（1）。

[2]参见《国务院召开第一次廉政工作会议 温家宝发表讲话》，载

[3]李军鹏：《责任政府与政府问责制》，14页，北京，人民出版社，2009。

[4]蒋晓伟：《要重视中国特色问责制的建设》，载《检察风云》，2005（6）。

[5]渝纪法：《关于问责制有关问题的思考》，载《探索》，2005（4）。转引自陈党：《问责法律制度研究》，31页，北京，知识产权出版社，2008。

[6]邹健：《问责制概念及特征探讨》，载《中共南宁市委党校学报》，2006（3）。转引自陈党：《问责法律制度研究》，31页，北京，知识产权出版社，2008。

[7]周亚越：《行政问责制研究》，33页，北京，中国检察出版社，2006。

[8]陈党：《问责法律制度研究》，32页，北京，知识产权出版社，2008。

[9]参见张创新、赵蕾：《从“新制”到“良制”：论我国行政问责的制度化进程》，载《中国人民大学学报》，2005（1）。

[10]参见王丽萍、朱云：《政府问责制：提高执政能力的制度化建设》，载《宁夏社会科学》，2006（4）。

[11]参见喻希来：《行政问责制与民主问责制》，载《领导文萃》，2004（7）。

[12]参见侯琦：《“民主问责制”：走向政治文明的重要途径》，载《党政干部学刊》，2004（9）。

[13]王丽萍、朱云：《政府问责制：提高执政能力的制度化建设》，载《宁夏社会科学》，2006（4）。

[14]王永生：《政府问责制建设的制度探索》，载《学术论坛》，2008（1）。

[15]参见肖光荣：《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》，载《政治学研究》，2007（3）。

[16]参见具体问责对象的范围和内容将在下文中予以讨论。

[17]参见陈党：《问责法律制度研究》，31页，北京，知识产权出版社，2008。

[18]陈党：《问责法律制度研究》，34页，北京，知识产权出版社，2008。

[19]麻宝斌、郭蕊：《权责一致与权责背离：在理论与现实之间》，载《政治学研究》，2010（1）。

[20]［法］H.法约尔：《工业管理与一般管理》，24页，北京，中国社会科学出版社，1982。转引自孟卫东：《完善我国政府问责制的对策思考》，载《理论前沿》，2008（2）。

[21]陈党：《问责法律制度研究》，32页，北京，知识产权出版社，2008。

[22]同上书，201页。

[23]参见施雪华、邓集文：《西方国家行政问责制的类型与程序》，载《中共天津市委党校学报》，2009（5）。

[24]吴练斌：《加强我国行政异体问责初探》，载《行政与法》，2009（10）。

[25]参见施雪华、邓集文：《西方国家行政问责制的类型与程序》，载《中共天津市委党校学报》，2009（5）。

[26]许崇德主编：《宪法》，118页，北京，中国人民大学出版社，2004。

[27]同上书，119页。

[28]许崇德主编：《宪法》，203页，北京，中国人民大学出版社，2004。

[29]曾祥明：《公民罢免权理论源流疏议》，载《兰州学刊》，2007（1）。

[30]如根据《地方政府组织法》的规定，乡（镇）长必须通过乡（镇）人民代表大会选举产生。这是一种间接选举的方式。在实践中，有部分地区针对乡（镇）长选举进行改革，尝试使用乡（镇）选民直接选举的方式，如湖北省京山县杨集镇在2002年9月采取了“两推一选”的方式：“一推”是由全镇居民提名候选人，“一推”是由村民代表会议从提名中选出推荐给镇人大的人选，“一选”就是最后的选举。但是这些尝试因为没有法律基础而招致了不少批评，如2006年全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在《求是》上撰文指出，个别地方采取由选民直接选举乡（镇）长的做法并把这种做法当作扩大基层民主的一种尝试，不符合宪法和有关法律的规定。其强调一定要严格依照《宪法》和《地方政府组织法》的规定选举产生乡（镇）长，避免类似由选民直选乡（镇）长的情况再次发生。

[31]1999年3月6日，哈尔滨市松北镇集乐村的村民在区民政局、镇党委、镇政府的引导、支持下，罢免了村委会主任董寿永。这是《村民委员会组织法》颁布以来，中国第一起村民依法罢免村委会主任的事件。董寿永也就成为新中国第一个被罢免的村官。

[32]参见[美]罗纳德·H·科斯等：《契约经济学》，22页，北京，经济科学出版社，1995。转引自肖光荣：《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》，载《政治学研究》，2007（3）。

[33]参见康林仁、江苏芬：《从领导者的责任看“官员问责制”》，载《理论与学习》，2005（10）。转引自肖光荣：《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》，载《政治学研究》，2007（3）。

[34]参见戴立然、戴英然：《创建科学的立体问责体系的构想》，载《大庆社会科学》，2005（3）。

[35]参见肖光荣：《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》，载《政治学研究》，2007（3）。

[36]以社会契约论为基础的委托代理理论也是为了说明人民主权的根源，但这种阐明只是启蒙思想家的一相情愿而已。不过在人民主权理论被论证成立后，其理论的内容和人民主权理论也就大同小异了。

[37]当然，这并不是说以权利制约权力没有了地位，只是从约束权力的实践来看，往往权力制约权力效率更高些。

[38]转引自周亚越：《行政问责制研究》，17页，北京，中国检察出版社，2006。

[39]参见张晓忠、宋香丽：《借鉴西方责任政府制度构建宪政意义上的中国责任政府》，载《云南行政学院学报》，2011（2）。

[40]中组部研究室、人事部政策法规司编：《外国公务员法选编》，62、98页，北京，中国政法大学出版社，2003。

[41]参见《日本的公务员制度》，载

[42]中组部研究室、人事部政策法规司编：《外国公务员法选编》，104页，北京，中国政法大学出版社，2003。

[43]参见周亚越：《行政问责制研究》，157页，北京，中国检察出版社，2006。

[44]参见杨蕾：《中英公务员范围比较研究》，载

[45]转引自宋涛：《西方现代行政问责体系及对我国行政问责建设的启示》，载《国家行政学院学报》，2006（5）。

[46]参见周亚越：《行政问责制研究》，165页，北京，中国检察出版社，2006。

[47]参见李军鹏：《责任政府与政府问责制》，124页，北京，人民出版社，2009。

[48]参见宋涛：《西方现代行政问责体系及对我国行政问责建设的启示》，载《国家行政学院学报》，2006（5）。

[49]李军鹏：《责任政府与政府问责制》，137页，北京，人民出版社，2009。

[50]参见李金龙、雷娟：《国外政府问责的无缝隙性及其启示》，载《湖湘论坛》，2010（5）。

[51]参见陈党：《问责法律制度研究》，96页，北京，知识产权出版社，2008。

[52]参见傅思明：《德国行政问责制》，载

[53]参见怀效锋：《司法惩戒与保障》，270-284页，北京，法律出版社，2006。

[54]参见张令杰：《论刑事责任》，载《法学研究》，1986（5）。转引自张明楷：《刑法学》，2版，379页，北京，法律出版社，2003。

[55]参见张京缨：《也论刑事责任》，载《法学研究》，1987（2）。转引自上书，379页。

[56]参见[苏]巴格里沙赫马托夫：《刑事责任与刑罚》，韦政强等译，18页，北京，法律出版社，1984。转引自上书，379页。

[57]参见曲新久：《刑事责任的一般理论》，载赵秉志等编：《全国刑法硕士论文荟萃》，40页，北京，中国人民公安大学出版社，1989。转引自张明楷：《刑法学》，2版，379页，北京，法律出版社，2003。

[58]参见高铭暄：《刑法学》，208页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2000。转引自上书，379页。

[59]参见上书，379页。

[60]高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，3版，219页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2007。

[61]高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，3版，219页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2007。

[62]参见上书，219-221页。

[63]人员的具体范围见第4章“主体研究”。

[64]陈党：《问责法律制度研究》，14页，北京，知识产权出版社，2008。

[65]根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第18条的规定，故意杀人罪等无身份者构成犯罪的案件应当由公安机关进行侦查。

[66]高铭暄、马克昌主编：《刑法学》，3版，109页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2007。

[67]贪污犯罪中，职务上的便利是指利用本人职务范围内的权力和地位所形成的主管、经手、管理财物的便利条件，并不涉及行为人的职务行为。贿赂犯罪中，职务上的便利条件是指利用行为人现有职务范围内的权力或者与职务相关的便利条件。不可否认，受贿罪中可能存在行为人为了帮助行贿人获得利益而实施职务行为的情形，但是根据2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定，只要国家工作人员收受他人财物时，根据他人提出的具体请托事项，承诺为他人谋取利益的，就具备了为他人谋取利益的要件，即职务行为的实施并非成立受贿罪的必要条件。