第五章　社会保障的法制建设

5.1　复习笔记

一、社会保障法的立法理论

1．社会保障法的价值取向

（1）保障人权

①人权是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有的或应该享有的基本权利。人权的本质特征和要求是人的自由和平等，人权的实质内容和目标是人的生存和发展。

②在现代社会中，社会保障权已经成为全体社会成员的一项基本人权，不仅是生存权的重要内容，而且是实现公民生存权的有效途径和必要手段。

③社会保障权的内容几乎涉及与生存权相关的所有领域，无论是对公民生老病死的社会保险，还是对生活困难者的社会救济，无论是普惠全体公民的社会福利，还是针对特殊群体的社会抚恤，都以满足社会成员的基本生存需要为基本目的。

（2）追求正义

①社会保障法是为了修补和矫正传统民法所追求的形式正义的缺陷而产生的。它规定全体社会成员都有平等获得社会保障的权利，共同分享社会发展的成果。

②社会保障法又强调国民收入再分配的相关规则，使资源与财富进行一种转移。

③社会保障法按照社会公平的理念，对社会弱势群体、对生活陷入困境或遭遇社会风险的群体提供更多的帮助，从而缩小贫富差距，减少社会分配不公造成的不利影响，促进结果平等的实现。

④社会保障法是最直接体现正义价值的法律规范，追求社会公平、实现实质正义是社会保障法的立法初衷和根本归宿，是社会保障法基本的价值取向。

（3）社会安全

①对个人而言，安全是其生存的基础，对社会而言，安全是其进步和发展的前提。安全是全社会的共同需要，是全人类的不懈追求，也是法律追求的目标和价值取向。

②社会保障法是实现公民生存权、保障公民生活安全的法律规范。

③社会保障法正是通过对个人生活安全的保障，逐步实现其维护整个社会正常的生活秩序、经济秩序、统治秩序乃至社会整体安全的目标。

④社会保障法律制度是“社会安全网”和“社会减震器”，是“抵御市场经济风险的最后一道防线”。毫无疑问，维护社会稳定，促进社会安全也是社会保障法的价值取向。

2．社会保障法的基本原则

（1）社会保障水平与经济发展水平相适应的原则

①社会生产力的发展水平直接制约着人们基本生活需求的层次。

②经济发展所创造的可供再分配的社会财富是社会保障依赖的物质基础。

（2）公平与效率相结合的原则

①社会保障制度以社会公平正义作为基本价值取向。

②社会保障制度并不排斥效率，相反它鼓励公民对国家和社会多做贡献，采取措施激励社会成员的工作积极性和创造性，以避免绝对平均主义和懒惰情绪的产生。

③只有在追求公平理念的前提下，兼顾公平和效率，在两者之间形成协调和动态平衡，社会保障法律制度才能充分发挥其应有的社会作用。

（3）权利与义务相统一原则

①社会保障关系中的权利和义务，具有比较明显的非对等性。这种非对等性主要表现在：

a．社会成员的权利主体地位是依据法律的规定直接取得的，并不以其履行相应的法律义务为必要的前提条件；

b．社会成员实际获得的社会保障待遇与其对国家和社会的实际贡献之间不是等价交换关系；

②社会保障关系中权利义务的非对等性也并非绝对，这种不对等并非指权利与义务的完全割裂，权利与义务之间并不丧失相互联系、紧密结合的基本特征。

二、社会保障法的内容和形式

1．社会保障法的概念和调整对象

（1）社会保障法的概念

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称。具体而言，社会保障法是调整以国家、社会成员以及相关社会保障组织为主体的在保障社会成员基本生活需要过程中形成的社会关系的法律规范的总称。

（2）社会保障法律关系的特征

①社会保障关系是参与社会保障的各类主体在进行社会保障实践活动的过程中形成的，是以实现公民的社会保障利益为目的的社会关系。

②社会保障关系涉及的主体类别众多而且关系复杂，其中必然要有政府及其职能部门的介入。

③社会保障关系是一种以人身关系为基础的财产关系。

（3）社会保障法律关系的分类

①依社会保障参与主体的不同，社会保障关系可以分为：

a．国家（政府）与社会成员之间的关系；

b．国家（政府）与社会保障机构之间的关系；

c．社会保障机构与社会保障投保人之间的关系；

d．社会保障机构与社会保障受益人之间的关系；

e．社会保障费用承担人相互之间的关系；

f．社会保障经办机构与社会保障辅助机构之间的关系；

g．社会保障监督机构与各类社会保障机构之间的关系等。

②依社会保障项目的不同，社会保障关系可以分为：

a．社会保险关系；b．社会救助关系；c．社会福利关系；d．社会优抚关系等。

③依社会保障行为的不同，社会保障关系可分为：

a．社会保障基金筹集关系；

b．社会保障基金管理关系；

c．社会保障基金给付关系；

d．社会保障资金投资关系；

e．社会保障财务管理关系；

f．社会保障监督关系；

g．社会保障争议处理关系等。

④依社会保障对象的不同，社会保障关系可分为：

a．覆盖全体社会成员的社会保障关系；

b．针对部分群体的社会保障关系。

2．社会保障法的内容要素

（1）保障项目

社会保障法应该对各种保障项目的名称、性质、任务、基本原则、适用范围、保障方法等都予以明确规定，从而形成社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、住房保障法等多法并存的框架结构。

（2）适用对象

社会保障法立法时应根据各个社会保障项目明确具体的适用对象与覆盖范围，全方位、多方面地发挥社会保障法的社会作用。

（3）资金筹集

社会保障法的一个十分重要的立法内容，是要根据国家的经济发展水平确定社会保障水平，对社会保障所需资金的筹集渠道、筹集方式要有明确具体的规定。同时还应该明确规定各类主体在资金筹集过程中的权利和义务，规定消除资金筹集障碍的具体方法等，为社会保障的资金筹集提供强有力的法律保障。

（4）基金管理

社会保障法应明确规定基金管理机构的组织形式、法律地位及其权限职责，对基金管理模式、基金保值增值方式、基金收支和运营、基金审计、基金监督等内容要有具体规定。社会保障法要从最初的制度设计开始，预防和减少截留、挤占、挪用、贪污社会保障基金等违法犯罪行为的发生，防止和杜绝资金流失，保障社会保障基金能够规范、有序、安全地运作。

（5）行政监管

社会保障法应对监督管理组织的主体资格、主体地位、职权职责范围、监督管理的程序和方法等方面的内容做出明确规定，使行政监管工作有据可依，有章可循，有条不紊地开展。

（6）给付程序

社会保障法应该明确规定各类社会保障金的给付要求、受益条件、项目待遇、支付水平、计算方法、申领和发放程序等相关内容，防止和减少例如多发、少发、漏发等工作偏差的发生，切实保障公民社会保障权利的实现。

（7）争议处理

社会保障法应对社会保障争议的处理机关、处理程序、处理方法、处理结果及其法律效力等做出明确规定，为解决争议、清除障碍、创造和谐的社会保障环境提供法律依据。

（8）法律责任

社会保障法在规定社会保障各类主体的权利义务的同时，还应当明确具体地规定相应的法律责任和法律制裁措施，依法惩治社会保障领域的违法犯罪行为。

3．社会保障法的立法形式

（1）宪法中有关社会保障的规定

宪法对社会保障的相关规定，是我国全部社会保障法律规范的立法基础，也是社会保障法的最高层次的立法形式。

（2）法律

社会保障基本法是统领社会保障全局的综合性法典，它确立社会保障制度的总体框架，对社会保障的基本原则、保障项目、运行规则、筹资方式、管理体制等基本内容进行全面系统的规定，因而是社会保障单项法以及其他较低层次法律规范的立法基础和立法依据。

（3）行政法规和行政规章

社会保障行政法规是由我国最高行政机关即国务院，为执行宪法和社会保障法律的需要而制定的具有普遍效力的法律规范，通常以条例、规定、决定等形式出现。社会保障行政规章则由国务院所属职能部门制定，其立法层次、法律效力都低于社会保障行政法规。

（4）地方性法规和地方政府规章

社会保障的地方性法规由省、自治区、直辖市和较大的市人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布。社会保障的地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定，是社会保障法的体系中效力地位最低的立法形式。

（5）联合国、国际劳工组织等国际组织的关于社会保障的国际立法，经我国政府批准生效后，也属于我国社会保障法的组成部分，具有与国内法律相同的法律效力。

三、社会保障的国际立法实践

1．国外社会保障法的立法实践

（1）英国的社会救济立法——社会保障法的萌芽

①世界上最早的把政府救济贫民的行为制度化、社会化的立法，当属英国于l601年颁布的《伊丽莎白济贫法》。

②1834年英国制定了新的《济贫法》，开创性地把救济贫民灾民、为公民提供基本生存保障确认为政府的职责和义务，明确这是政府应该实施的积极的福利措施。这个法案被认为是以法律形式确立政府救济责任的立法开端，它标志着英国现代社会救济制度的诞生。

（2）德国的社会保险立法——社会保障法的诞生

①现代意义上的社会保障法产生于l9世纪80年代的欧洲工业国家，其标志是德国社会保险法的诞生。

②从1883年到l889年，俾斯麦执政的德国政府颁布了《疾病社会保险法》、《工业伤害保险法》和《老年与残疾保险法》，开始在德国建立具有普遍强制性的社会保险制度，使德国成为了现代社会保障制度的诞生地。

③在此之后，德国又进行了一系列的国家立法活动，逐步完善了德国的社会保险法律体系，全面建立起一个以社会保险为核心的社会保障制度。

（3）美国的社会保障综合性立法——社会保障法的成熟

①美国于l935年由国会通过了美国历史上第一部，也是世界历史上第一部《社会保障法》。

②《社会保障法》的颁布在世界社会保障立法史上具有划时代的意义

a．在立法概念上，它第一次在法律文献中提出了“社会保障”的概念，正式赋予“社会保障”完整的法律含义；

b．在立法形式上，它以综合性法典的立法形式改变了过去的单项立法模式，开创了综合性社会保障立法的先河；

c．在立法内容上，它涵盖了社会保障诸多项目，并且确立了社会保障的普遍性原则、社会性原则。

③《社会保障法》被公认为是世界上第一部对社会保障进行综合性立法的杰出的法律文献。它不仅标志着美国的社会保障立法进入到一个新的蓬勃发展时期，更重要的是它标志着现代意义上的社会保障法律制度已经逐步走向成熟。

（4）欧美国家的社会福利立法——社会保障法的发展

①第二次世界大战以后，各资本主义国家进入了经济飞速发展的“黄金时期”，并相继进入社会保障制度迅猛发展的“福利国家”时期。

②社会福利立法由英国率先开始，1948年夏天，英国向世界宣布已经建成“福利国家”，开始实行惠及全体社会成员的“从摇篮到坟墓”的高福利的社会保障制度。

③英国的“福利国家”立法深刻影响了西方国家社会保障法的发展进程，众多经济发达国家也加快立法，实施全面保障的“普遍福利”政策，建立“福利国家”。

④20世纪50年代和60年代是“福利国家”发展的鼎盛时期，各国的社会保障立法不仅数量大大增加，而且内容更加全面，体系更加庞大，社会保障事业得到了极大发展。

（5）“福利国家”社会保障法的调整与改革

在进入20世纪70年代后，西方各国出现了经济发展滞胀、通货膨胀、失业率和财政赤字大幅度上升、人口老龄化等问题，各国的社会保障立法进入了改革和调整时期，在保持社会保障法律制度的基本框架、基本体系不变的基础上对具体内容进行改革和调整，改革的过程尚未结束，西方各国仍然在对社会保障制度进行着各种新的尝试和探索。

（6）苏联社会主义性质的社会保障立法

①l917年十月革命胜利以后，俄国苏维埃政府颁布了人类历史上第一部社会主义性质的社会保障法令——《劳动者社会保障条例》，开始在资本主义阵营之外建立社会主义性质的社会保障制度。

②俄国对劳动和社会保障立法予以高度重视，制定颁布了一系列社会保障法规法令，对社会保障、劳动者福利做了规定。

③当时的俄罗斯和随后成立的苏联，虽然由于经济落后、帝国主义入侵以及长期实行计划经济体制等原因，劳动者的工资福利水平普遍不高，社会保障程度也相当有限，但是它对公有制条件下建立和实行社会保障进行了可贵的探索，它带领其他社会主义国家建立了具有“国家保障”特色的社会保障制度。

2．国外社会保障法的立法模式

（1）分散立法模式

①也称多法并立平行模式，以德国、英国、日本等国最为典型。

②采取这种模式形成的社会保障法体系中，并没有制定或者没有首先制定一部统领全局的综合性法典，而是分别制定若干按照社会保障项目划分的单行法。

③分散立法模式的最大特点是灵活性大，有利于国家根据社会实际需要及时制定法律和及时修改法律，但由于缺乏总揽社会保障制度全局的基本法，往往容易出现立法过于分散、内容难以协调的问题。

（2）综合立法模式

①也称一法统驭多法模式，以美国为代表。

②采用这种立法模式的国家，通常首先制定综合性的社会保障法典，对社会保障的基本框架、基本原则、基本内容等进行全面系统的规定，确定社会保障制度的总体框架和发展前景。

③综合立法模式的特点是法律规范的统筹性和协调性较强，有利于社会保障法律体系稳定性的一体化。同时这种规范体系又是一个发展和开放的体系，当产生新的社会保障项目需求时，仍然可以以基本法为依据进行立法。

④由于存在法典立法难度较大、单项法立法限制较多的特点，综合立法模式在应对社会关系的复杂性和多变性方面，存在立法灵活性不足的缺陷。

（3）混合立法模式

①采用这种立法模式的国家，在对社会保障进行专门立法的同时，又将某些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范，从而形成混合性的社会保障立法。

②此种模式不利于社会保障立法的整体性、系统性和协调发展，甚至会影响社会保障法作为独立部门法的发展格局。

3．国外社会保障立法实践的启示

（1）社会保障制度的建立与运行要以立法为基础

我国在改革和完善社会保障制度过程中，一定要借鉴各国“立法先行”的成功经验，加强立法工作，克服立法滞后的缺陷，把社会保障的各项政策和措施纳入法制轨道，实现社会保障的规范化、制度化、法律化。

（2）社会保障制度从建立到完善是一个循序渐进的过程

我国正处在社会保障制度全面改革的重要时期，一定要处理好废旧与立新的关系、继承与创新的关系、雪中送炭与锦上添花的关系，以现有社会保障制度的基本框架和基本制度为基础，根据社会主义市场经济体制的特点和要求，兼顾社会的实际需要和客观限制，逐步完善社会保障的各项制度。

（3）社会保障水平要与经济发展水平相适应

经济发展水平决定着社会保障的规模、结构和总体水平，超越经济承受能力而追求过高水平的社会保障，结果只能是阻碍经济的发展，助长国民的惰性，削弱社会保障的功能。我国在社会保障制度的建设中，既要追求制度的完备，又要结合我国经济发展的实际水平，充分认识我国人口多、底子薄、各地发展不平衡等具体国情，量力而行，确定切合实际、适应经济发展水平的保障范围、保障项目、保障标准。

（4）社会保障应强调政府责任，发挥政府的主导作用

社会保障中的政府责任，主要体现为完善立法、财政支持、组织实施、监管管理的责任政府是社会保障制度的设计者、立法者，也是制度实施的组织者、监督者。在我国建立和实施社会保障制度的过程中，发挥政府的主导作用同样十分重要，必不可少。

四、我国的社会保障法制建设

1．我国社会保障法的立法历程与立法成就

（1）新中国成立后前三十年的社会保障立法

①新中国成立初期，是我国的社会保障法的创立阶段

我国的社会保障法制建设是从建立社会保险制度开始的。1951年，政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，1952年颁布的《劳动保险条例》是新中国成立初期最重要的一个综合性社会保障立法。与此同时，我国还逐步建立起国家机关和事业单位工作人员的社会保险制度。这一时期，国家有关社会救济、社会福利和社会优抚等保障项目的法规、规章也陆续颁布出台。

②1957年以后的十年，我国社会保障法制建设的主要任务是对社会保障制度进行适当调整，以适应全面展开社会主义经济建设的需要。

③“文化大革命”时期，是我国的社会保障法制建设受到巨大挫折、社会保障制度遭到严重破坏的时期。主管救灾救济、社会福利等事务的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪，劳动部门的管理职能被削弱，社会保障工作处于无人管理的状态。

（2）改革开放以来三十年的社会保障立法

①1978年以后，我国进入了改革开放、以经济建设为中心的历史时期，社会保障的法制建设也进入到一个恢复和探索的新阶段。这一阶段社会保障法制建设的工作重点，在于配合经济体制改革的进程和适应劳动用工制度改革的需要。

②1993年中共中央发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国社会保障制度的进一步改革提出了原则性的要求。随着经济体制由计划经济向市场经济转型，建立和健全与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律体系势在必行，中国的社会保障法律制度又进入了一个全面改革和完善的阶段。

（3）《社会保险法》的制定

①我国从20世纪末开始着手社会保障法律的制定工作。经过了两次审议的《社会保险法（草案）》共分12章91条，把“广覆盖、保基本、多层次、可持续”确定为社会保险制度的方针，在具体立法内容上有不少亮点。但《社会保险法（草案）》也存在着某些不足，有待立法机关进一步探讨并予以完善。

②社会保险是我国社会保障制度的核心组成部分，《社会保险法》是我国社会保障法律体系中起支架作用的重要法律，也将是我国社会保障领域第一部基础性法律，它的出台将弥补我国社会保障法律缺位的缺憾，对完善我国社会保险制度，实现公民社会保障权利，促进社会和谐稳定，具有重要意义。

2．我国社会保障法制建设的存在问题

（1）体系结构残缺

①我国的社会保障法律体系应该由五个效力层次的法律规范共同构成，依次是宪法的规定、狭义的法律、行政法规、地方性法规、部门行政规章和地方政府规章。这五个层次的法律规范应该层阶有序、结构合理、内容完整、制度配套，在宪法的统帅下，共同构成一个完整的社会保障法律体系。

②目前我国社会保障法的结构体系存在着严重断层和缺位，缺少第二层次的国家立法。我国至今尚未制定综合性的社会保障基本法，也未出台社会保障单项法，这无疑是我国社会保障法制建设的一大遗憾。国家立法的缺位，严重影响了社会保障法在体系结构上的完整性和层级有序性，与社会保障法的重要地位极不相称。

（2）立法体制不规范

我国一直存在行政立法质量不高、地方性立法过于分散的问题。在行政立法层面，一些部门在社会保障立法权限上存在冲突，立法名称繁多，立法内容简单粗糙，破坏社会保障法在形式上的规范性、内容上的协调性和体系上的统一性，大大削弱社会保障法应有的权威和约束力，把实践中的社会保障管理工作置于被割裂的混乱状态，从而影响我国社会保障事业的稳健发展。

（3）制度内容不完备

①重社会保险制度而轻其他项目。从现有的社会保障法制建设总体情况看，我国社会保障法律规范的制定、制度改革的推进，大多体现在社会保险领域。但是我国关于社会救济、社会福利、医疗保障、补充保障等项目的立法还相当滞后，有的甚至存在空白。

②重城镇保障而轻农村保障。一直以来，我国社会保障立法的一个工作重心在于建立城镇居民、企业职工的保障制度，而对人口众多、经济落后的农村社会保障则明显关注不够。

③重实体法而轻程序法。程序法的欠缺，不能满足国家对社会保障运行过程进行组织、管理和监督的需要；我国至今尚未建立独立的社会保障争议处理制度。

（4）实施机制薄弱

我国的社会保障法律体系中，执法机制薄弱、监督管理机制不健全和争议处理机制缺失，已成为影响社会保障制度顺畅运行的比较突出的问题。

3．完善我国社会保障法制建设和措施建议

（1）明晰立法规划，强调社会保障立法体系的完整性

①应对立法规划进行科学设计和统筹规划，从宏观上把握社会保障法制建设的发展方向和发展规模；

②应当重视和加强最高立法机关对社会保障的专门立法工作，尽快制定社会保障基本法和单项法，弥补国家立法缺位的不足，健全社会保障法的体系结构。

（2）规范立法体制，追求社会保障立法形式的科学性

在加强国家立法的同时，严格规范社会保障的行政立法和地方性立法，要明确立法权限、规范立法形式、讲求立法技术，提高立法质量。

（3）完善立法内容，注重社会保障立法内容的全面性

一个完善的社会保障法律体系，其立法的内容应该全面涵盖所有社会保障项目和社会保障的全过程，并且使各个项目、各个环节能够妥善协调和衔接，只有这样才能为社会保障事业的全面展开和整体发展提供法律依据，为全体社会成员提供全方位、多角度的社会保障。

（4）强化实施机制，彰显社会保障法的强制性和权威性

要强化社会保障法的执法刚性和强制力度，建立健全科学、高效、安全的社会保障管理机制、监督机制、社会保障争议处理机制，防止和减少违法犯罪行为的发生；同时完善相应的法律责任制度，及时惩处和制裁违法行为，追究违法者的法律责任。只有这样才能保障社会保障制度健康、有序、良性地运行。