2012年北京大学政府管理学院659行政学原理考研真题及详解

一、概念分析理解题（本题总计60分，每小题10分）

1．有人认为，公共行政权力就是公共权力与行政权力。你认为这种观点正确吗？如果正确，请给出你的理由；如果有不当之处，请依据行政管理理论给出你的解释。

答：此题关于公共行政权力的定义是不正确的。“公共”强调了行政权力的公共性，而不是指公共行政权力是公共权力与行政权力的加总。公共权力与行政权力是两个不同范围的概念。

（1）一般来说，公共行政权力即简称行政权力。行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。

（2）首先，公共行政权力是一种权力。一般说来，权力是一种社会现象，是一种人与人之间的支配关系，即权力主体之于权利客体的支配关系，是根据行使者的目的去影响他人行为的能力。其次，公共行政权力是一种公共权力，从最广泛的意义上说，一切经过公决而产生、并对决议各方均有约束力的权力都属于公共权力。

（3）行政权力除了具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，还具有公共性。行政权力与公共权力的关系在于，作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。公共权力包括行政权力、司法权力、立法权力等，作为公共权力之一的行政权力，是公共利益制度化的重要手段。

所以，公共行政权力是公共权力的一种，集中表现为行政权力，“公共”是对其公共性的强调。

2．有人认为，战略人力资源管理与人力资源管理战略是一致的，这种解释合适吗？如果正确，请给出你的理由，如果有不当之处，请依据人力资源开发与管理相关理论给出你的界定。

答：这种解释是不合理的，战略人力资源管理与人力资源管理战略是两个不同意义的概念。

（1）战略人力资源管理是指组织为能够实现目标所采取的一系列有计划、具有战略性意义的人力资源部署和管理行为。战略人力资源管理定位于支持组织的战略中人力资源的职能和角色，帮助组织实现其战略目标。

（2）人力资源战略包括人力资源管理战略和人力资源开发战略。人力资源战略是组织人力资源管理的最高纲领，不仅是有关人力资源管理的一系列行动和计划，也是改变一个组织特性的整体、多面、长期的过程。

（3）在战略人力资源管理阶段，组织在不断变化的环境中要获得竞争优势必须将组织战略与人力资源管理实践结合起来。组织开始制定人力资源战略并实施战略人力资源管理，即一方面组织为实现其目标而制定具体的人力资源行动，同时还将人力资源管理与组织战略目标联系起来，以改进员工绩效与组织绩效 。总之，人力资源管理战略是实施战略人力资源管理的指导，战略人力资源管理是对人力资源管理战略的实施。

综上，题目中的界定是不正确的。

3．有人认为，职能的问题核心是界定应该做什么或者不应该做什么，而决定做什么或者不应该做什么的核心是能力，所以职能是履行职务的一种能力，你认为这种解释合适吗？如果正确，请给出理由，如果有不当之处，请依据行政管理学理论给出你的解释。

答：这样的解释不合适，职能与能力是两个不同的概念。

（1）职能又称功能、职责。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。

（2）从一定的意义上说，有效性即能力。“政府职能”是一个“职”与“能”互为表里、相互依存的问题。其中“职”是政府职守，“能”就是政府公共行政能力。就“职”与“能”的相互关系而言，如果说“职”是标的物和被赋予，要考虑的是政府应该做什么、不应该做什么的问题，那么“能”就是过程物和自建立，要解决的是政府如何去做、什么时候做、通过什么方式做的问题。

（3）现代国家政府的公共行政能力与政府职能相关，在政府职能确定的条件下可以认为，政府的行政能力实际上是政府履行政府职能的的能力，就政府有效地履行其职能而言，“职”与“能”是互为条件、缺一不可的。

综上，题目中的观点是不正确的。

4．有人认为，当代中国行政改革的核心问题，就是政府职能转变与权力正确使用的问题。你认为这种解释正确吗？如果正确，请给出你的理由；如果有改进之处，请依据行政管理学理论给出你的解释。

答：这种关于当代中国行政改革核心问题的界定是正确的，是对改革核心即“国家行政权力的重新定位和划分”的实质的讨论，强调处理“职”与“权”关系的重要性。

（1）当代中国行政改革的核心问题，是国家行政权力的重新定位和划分的问题。这一问题的产生，是由现阶段我国行政改革的主导矛盾，即政府与社会的关系所决定的。这个问题涉及到两个重要的方面：行政权力与政府职能、行政权力与依法行政。简言之。即处理好政府的“能”与政府的“权”之间的关系，即政府职能转变与权力正确使用的问题。

（2）从行政权力与政府职能方面来看：政府职能就是政府应当做什么和能够做什么，这也就是政府在社会公共生活过程中的角色定位和角色规范。实践证明，只讲转变职能而不讲改变行政权力关系并以法律的形式加以确认，并以此为基础进行行政改革，在理论上至少是不全面的，在实践上则难以取得持久稳定的效果。因此，要将政府职能转变与权力的正确使用相结合。

（3）政府的“能”与政府的“权”是分不开的。政府之所以“能”，首先是由于政府有“权”。要转变政府职能首先必须重新界定政府行政权力，从一定的意义上说，政府职能与政府行政权力的相互关系是外在形式与实质问题的关系。不首先调整或改变行政权力关系，转变政府职能就缺乏深厚的背景，缺乏强有力的支撑，缺乏足够的合法性，缺乏切实有效的可行性。其最终结果，很可能是小改大不改、明改暗不改、形改实不改、短改长不改。建国后我国历次行政改革恶性循环的怪圈现象，不能不说与此有相当的内在联系。

综上，题目中的说法是正确的。

5．有人认为，人力资源实际上就是员工。你认为这种解释正确吗？如果有误，请依据人力资源的相关理论给出你的解释，并且说明两者之间的关系。

答：这种解释是不正确的，人力资源与员工是两个不同的概念。

（1）人力资源是指在一定区域范围内，可以被管理者运用以产生经济效益和实现管理目标的体力、智能与心力等人力因素的总和及其形成基础，包括知识、技能、能力与品性素质等。

（2）在人力资源发展的不同阶段，对人力资源这一概念有不同的界定：

①第一种观点是成年人口观：把人力看作劳动力，即认为人力资源是具有劳动能力的全部人口。在这种理解下国家与地区性的人力资源开发与管理重点是扩大人口基数，就企事业组织内部来说是扩大人员队伍，增加人才储备；

②第二种观点是在岗人员观，认为人力资源是目前正在从事社会劳动的全部人员。健康的成人只具有人口学的意义而不具有经济学意义，因此一般人员不是人力。按照这种观点，人力资源管理的重点是扩大生产规模与开辟新的产业，增加就业机会，让每个健康的成年人都有事做；

③第三种观点是人员素质观，把人力看作人员素质综合发挥的生产力，认为人力资源是劳动生产过程中可以直接投入的体力、脑力和心力的总和。这种观点把人力资源管理的基本单位由个体观转变为素质观，由人员观转变为人力观。按照这种观点，人力资源的管理是一个系统工程，是对员工的培养、促进、改进与作用发挥的过程。

综上，将人力资源理解为员工实际上是一种较为狭隘的看法，所以是不太正确的。

6．有人认为，“工作日志”就是“纪实分析法”或者“记实分析法”。你是否认同此观点？说明你的理由。

答：这种观点是不正确的。“工作日志”与“纪实分析法”是两个不同的概念。

（1）工作日志法，是指由任职者按时间顺序，详细记录自己在一段时间内的工作内容与工作过程，经过归纳、分析，达到工作分析的目的的一种工作分析方法。这种方法的基本依据是，从事某一工作的人对这一工作的情况与要求最清楚。但是这种方法可能存在误差，要求事后对记录分析结果进行必要的检查。检查工作可以由工作者的直接上级来矫正。这种方法对于高水平与复杂工作的分析，显得比较经济与有效。

（2）纪实分析法，是指通过对实际工作内容与过程的如实记录，达到工作分析目的的一种方法。当大量的事情记录下来之后，按照它们所描述的内容进行归类，最后就会对实际工作的要求有一个非常清楚的了解，有助于对工作的全面理解。

（3）从上述定义中我们可以看出，工作日志法和纪实分析法不是相同的概念：前者一般由工作者本人按照标准格式，及时详细地记录自己的工作内容与感受，然后在此基础上进行综合分析；纪实分析法的主体并不一定是工作者本人，所记录的更多的是工作内容本身。

综上，两者的内涵并不一致。

二、简答论述题（先简单陈述相关知识要点，然后对于这些要点内容进行比较分析或者应用。）（本题总计50分，每小题25分）

1．什么是公共财政的职能？“不患寡而患不均”，公平问题历来是影响政权稳固的重要因素之一，如何发挥公共财政职能改善社会收入分配不平等问题？

答：（1）公共财政的职能，是指政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能，是政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括。它既表现为公共财政的作用，也表现为公共财政的职责或责任。市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要性和合理性的依据。为了弥补或纠正市场失灵，要求政府从多方面介入社会经济运行，以达到社会资源配置最大化、收入分配公平及经济稳定发展。政府可通过行政手段、法律手段、货币手段、财政手段等来干预市场。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。由此，资源配置、收入分配和经济稳定发展也就成为公共财政的三大职能。

①资源配置职能

对不能由市场提供的产品，政府通过国家预算政策来提供，这种活动进而会对整个经济资源的使用方式产生影响，这就是公共财政的资源配置职能。资源配置就是利用有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。

②收入分配职能

公共财政的收入分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次，由于市场机制不能避免收入和财富分配的不公平，因此就需要市场机制来执行收入分配的职能。

③经济稳定发展职能

公共财政的经济稳定发展职能是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。市场机制不能自发地实现经济的稳定发展，因此就需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使经济能够相对稳定的发展。

（2）公共财政职能对改善社会收入分配不平等问题的作用

①经济公平是市场经济的内在要求，强调投入和产出相对称，它可以通过平等竞争条件下的等价交换来实现。但实际情况是，由于市场经济中的各经济主体或个人所能提供的生产要素质量不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现很大的差异，甚至出现与要求投入和产出相对称大相径庭的现象，这就涉及到社会公平问题。

②由于市场机制不能避免收入和财富分配的不公平，因此就需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力原则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人们手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。

③政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。如政府可将征收累进所得税筹集的税收收入用于公共事业投资，如安居工程等，以利于低收入阶层；政府还可对奢侈品以高税率征税，对日用品进行补贴，来适当增加高收入阶层的负担，减轻低收入阶层的负担，以此缩小收入差距，维护与体现社会公平。

（3）但是公平不是绝对平均，公平是一个规范性的问题，公平与否很难有一个规范的标准。另外，由于效率与公平有着相互制约的关系，如果一味的征收高额累进税，很可能对边际生产水平较高的人们的工作积极性有挫伤作用，从而对一国的经济发展不利。特别是对于发展中国家来说，当前需要解决的首要问题应当是如何防止贫困，而不是如何限制高收入。

2．什么是“绩效考评”、“素质测评”与“绩效管理”？如何在人力资源开发与管理中发挥它们的相互作用？

答：（1）三个概念的含义

①绩效考评是人力资源管理的核心职能之一，是指评定者运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的与评定任务有关的绩效信息（业绩、成就和实际作为等）进行观察、收集、组织、贮存、提取、整合，并尽可能做出准确评价的过程。

②素质测评是指测评主体采用科学的方法，收集被测评者在主要活动领域中的表征信息，针对某一素质测评指标体系做出量值或价值的判断的过程，或者直接从所收集的表征信息中引发与推断某些素质特征的过程。

③绩效管理是管理者与员工就工作目标与如何达到工作目标达成共识的过程，包括制定绩效指标与计划、进行绩效考评和进行绩效反馈与辅导。

（2）三者的关系

①就其在人力资源管理流程中所处的环节来看，测评工作已经越来越居于核心地位，源起于各部门需要招聘或者选拔人来填补空缺的时候；绩效考评是组织中的一种正式考评制度，是对员工绩效的事后评价；而绩效管理是包含了绩效考评在内的一个综合性系统工程；

②就目的和作用而言：素质测评是通过收集被测评者的表征信息，并针对某一素质测评指标体系做出量值或价值判断；绩效考评的主要目的是对员工的工作效果进行判断并以此作为奖惩的依据；绩效管理的目的则用于员工的绩效改进计划，对员工进行有效地激励；

③总体上说，素质测评和绩效考评都是人力资源测评的内容，其中素质测评以人员素质为核心；绩效考评以工作绩效为核心，即前者以“人”为中心，后者以“事”为中心；

（3）如何在人力资源开发与管理中发挥“绩效考评”、“素质测评”与“绩效管理”的作用

①绩效考评是绩效管理的重要环节，因此必须重视绩效考评。通过设计合理的绩效评估指标体系与组织开展绩效考评，重视对考评结果的分析利用，保证组织管理者与员工对绩效考评的重视，在分析绩效考评结果的基础上，展开绩效改进工作与绩效反馈辅导，保证绩效管理整个环节的连贯性与结果的使用；

②将素质测评与绩效考评相结合，共同为绩效管理服务。素质测评的结果与指标体系可以为绩效考评所借鉴，共同致力于客观有效地测评主体，为绩效管理提供切实可行的依据。

三、案例论述题（本题40分）

《七一讲话》的要求

2011年是中国共产党建党90周年，胡锦涛总书记在《七一讲话》中明确指出，“各级领导干部都要牢记，我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督，决不能把权力变成牟取个人或少数人私利的工具。各级干部都要自重、自省、自警、自励，讲党性、重品行、作表率，做到立身不忘做人之本、为政不移公仆之心、用权不谋一己之私，永葆共产党人政治本色。”

请你结合《公共行政学》与《人力资源开发与管理》中的相关理论对于其中“做到立身不忘做人之本、为政不移公仆之心、用权不谋一己之私，永葆共产党人政治本色”的要求进行分析与评价。

答：一切行政活动都是通过行政权力实现的，行政权力是一切行政现象的基础。领导干部作为行政权力的行使者，肩负着重大责任，必须审慎地使用权力。因此，胡锦涛同志在《七一讲话》中特别提出各级领导干部要做到“立身不忘做人之本，为政不移公仆之心，用权不谋一己之私”，就是旨在强调各级领导干部必须正确地对待和使用权力。

（1）从《公共行政学》的角度分析

①领导就是选择一个方向，确定一个目标，制定一个规则，集合一个群体为实现既定的目标而共同工作。在制度条件下，领导者是指依照正式规定受领一定的领导职位，并依据正式规定行使领导职权，同时承担相应领导责任的个人。领导者的理念、品格、性格特征、思想能力和行为能力、领导方式的选择直接关系到领导行为的社会后果。

因此，一个优秀的领导者应该具有道德无缺、心存仁义、为人正直的品质。尤其是目前在干部队伍中贪污腐化之风还比较猖獗的时期，各级干部更应该以胡锦涛总书记讲话中对领导干部的要求为鞭策，努力成为一名合格的领导者；

②行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行动的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题。此外，行政伦理是行政权力的一种内在约束机制，是一种关于公私利益关系的观念体系，良好的行政伦理和行政道德对于领导干部正确行使权力具有十分明显的意义。

通过强化行政伦理建设，加强行政伦理立法，建立和完善行政组织伦理的保证机制，能够有效地监督领导干部用权，保证领导干部依法行使权力；

③行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。但是由于行政权力本身具有自主性、膨胀性，行政权力在行使过程中会产生许多负效应，包括利益倒错、权力角逐、权力僭越等等，因此必须加强对权力使用的限制。

行政权力的制约机制主要是自律机制和他律机制，包括外部权力的监控、政党监督、舆论监督、以及利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。只有将自律机制和他律机制结合起来，才能防止行政权力的滥用。

④行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。政府公务人员作为政府的构成主体，在代表国家实施行政行为的过程中，当其违背与其公务身份同时产生的义务和职责时，就必须承担行政责任。

因此当领导干部违背规定，滥用或者错误地行使权力时，就必须严格地追究其行政责任，从而确保行政权力得到正确的运用。

⑤公共行政是指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品的活动。行政权力本身具有公共性，它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。

因此，领导干部必须认识到手中权力的公共属性，运用公共权力为人民谋利益，而绝不以将其作为牟取私人利益的工具。坚守职业道德与使命，处理好公共利益与个人利益、个人权利与公共权力的关系。

（2）从《人力资源开发与管理》的角度分析

①领导干部作为我国公务员队伍中的管理人员，其地位具有特殊的意义。公共部门领导干部的选拔和配置更具有自身特点。在我国，领导干部选拔任用的问题关系到由谁来掌管国家公共权力的问题，对其选拔和配置不仅具有较强的技术性，更具有较强的政治性，并且已经成为现今我国公共部门人事改革实践的重点，有必要重视领导干部队伍的建设。

②从事政府的公务活动作为一项职业，正如其他任何职业一样，也有其从业人员应当遵守的职业道德。公务员的职业道德对公务员来说是一种行为自我调控机制，它能够使公务员对其不适当的行为做出一种自觉调整，它不同于公务员的义务，它不具有法定的强制性，但是，它是一种潜在的行业制约力量，它调控着公务员应当做什么和不应当做什么。各级领导干部由于有更大可能性滥用权力，尤其要注重职业道德的培养，才能防微杜渐，培养起对权力使用的敬畏感；

③在我国公务员考核制度中，考核的内容包括“德、能、勤、绩、廉”五个方面，其中“德”主要是指政治思想、工作作风、职业道德和品德修养，“廉”主要是廉洁自律方面，可见在我国对于公务员考核中品的方面尤其强调。

因此，领导干部不管是在立身、为政、用权方面都要加强个人道德修养，培养争取的价值观和权力观，才能成为一名称职的领导者。