第5章　公共政策

5.1　复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．背景

20世纪70年代初期，公共政策作为一个独立的研究领域，在公共行政这一领域内兴起。公共政策的研究者有意识地与传统的行政学科保持距离。大多数公共政策的实际工作者都将公共政策看作一种关于决策的科学，特别是运用正式的、数学的方法解决公共部门问题的科学。

2．对公共政策的理解

（1）人们可以把公共政策视为对公共行政传统做出的一种反应和批评，或者看作公共部门对形式化的技术方法的长期过度运用。

（2）经济学家使用公共政策一词，通常意味着运用经济学方法和模型解决政府的问题。

（3）公共政策是政府针对某种事情的结果所采取的行动，而公共管理是针对如何实现目标。政策和管理密不可分，公共政策被视为理论的或者分析性的，并且脱离公共行政或者公共管理或许是多余的。

（4）本书认为，存在着若干截然不同的公共政策方法，其关注点和侧重点各不相同，具体包括：

①“政策分析”。政策分析人士是那些从一开始就应用政策分析的方法进行研究的人，他们有时运用非常抽象的统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。

②“经济性公共政策”。人们第一感觉可能认为经济性公共政策是公共政策分析的一部分，其实不然，它们是完全不同的方法，因为经济性公共政策运用了假设和演绎的方法，而政策分析更倾向于归纳的方法。

③“政治性公共政策”。政治性公共政策的分析者更感兴趣的是公共政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动，以及健康、教育、福利、环境等政策领域，他们并不关注统计方法的使用。

④“基于证据的政策”。有人可能认为要求以证据为基础应当适用于所有的公共政策。

3．总体评价

（1）从公共政策分析的角度来看，可以把公共政策视为一种与公共行政和公共管理竞存的独立典范，也可以视其为一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。

（2）公共政策运动是传统公共行政模式的一部分，是对官僚制模式和“最佳路径法”思维方式的完全接受。传统模式的不足之处在于，它更多的是使用经验性方法支持甚至取代决策，而不是更多地探讨基础性问题。

（3）即使近来公共政策运动已经失去了动力，但它对于公共部门的研究仍然十分重要。公共政策与政策分析在吸引人们关注政府做什么方面依然很有用处。

二、公共政策、行政与管理

1．公共政策的定义

（1）从政策分析的角度

①帕特和斯普林格认为，“政策研究的功能在于通过提供准确、有用的决策信息来推进公共政策过程。那些从技术上看来正确、有用的信息加工技能则居于政策研究过程的核心地位，而不管使用何种特殊的方法论”。该定义强调所使用的方法。

②奎德将公共政策定义为：为了对社会技术问题有更深的了解并提出更好的解决办法而实施的一种应用性研究。为了帮助决策者选择最有利的行动，该方法试图使现代科学和技术对社会问题产生影响，并寻求可行的行动方案，以获得信息并整理行动方案的应用和执行所带来的各种有关收益或后果的证据。在运用这样的程序寻求决策甚至作出决策时，所关注的焦点是方法和科学。

（2）从政治上相互作用的角度

林恩所采用的对公共政策的定义方法强调政治上的相互作用，而政策是这种相互作用的结果。他认为，公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程的产品，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下。该定义具有如下特征：

①认为公共政策是政府的产出。该定义灵活地避免了某些问题，不去规定更明确的意思或指明特定条件下产出的确切类型。

②将公共政策的制定过程描述成分散的过程，让人难以捉摸的过程。在传统的行政模式下，政策制定被看作政治官员所实施的任务，或者是贯穿于其他理想化、模式化的过程之中，与此相比，该定义更具现实意义。

③更确切地表达了限制的思想。公共政策的制定受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到“社会和文化的影响”。

2．公共政策与公共行政、政治学和新公共管理的关系

从公共行政、政治学或新公共管理的角度来描述公共政策的方法会出现许多问题。它们都关注政府和公共部门的运作。

（1）公共政策与公共行政

公共政策与公共行政之间存在着很明显的不同。公共政策比公共行政更多地偏向“政治”，并且更多地强调运用技术方法来进行决策。由于公共政策承认官僚组织在决策和政治中的作用，以及更关注其产生了什么样的结果，因此它比公共行政更接近现实。

（2）公共政策与政治学

将公共政策从政治科学中区分出来尤其困难，有时很难断定某项研究到底是属于公共政策还是属于政治学。早期的公共政策在某种程度上是对政治科学的一种反应。可以把公共政策视为尝试运用政治科学的方法，研究实际的政策领域。

（3）公共政策与公共管理

公共政策与公共管理的关系很难明确说明。公共管理正在取代传统的公共行政，并且更为真实地描述了公共部门真正发生的事情。然而，公共管理与公共政策之间不是简单的谁代替谁的关系。公共管理者可能会运用经验模型，但这些通常属于经济学模型。公共政策分析或许已经运用了经济学，但是经济学只是其中的一个方法。

三、政策分析

公共政策开始于为实现政府目标而对数据进行的系统分析。在早期的阶段，公共政策分析人士认为决策是一个理性的过程，并产生一个理性的结果。直到20世纪60年代以后，公共政策才大范围地运用系统数据。

1．公共政策“第三阶段”

1980年后，帕特和斯普林格提出公共政策“第三阶段”，即把政策分析看作“辅助政策决策，而不是替代政策决策”。他们认为：

（1）第三阶段的分析人员已逐渐地不再作为解决方案的制定者，不再为决策者寻求解决复杂政策问题的最佳途径提供指导。

（2）第三阶段的政策研究并不指望提供解决方案，而是在形成公共政策的相互关联的、复杂的决策中，提供多方面的信息和分析。政策研究不是独立进行的，也不是离决策者越来越远，而是渗透于政策过程本身。

经验主义方法被用来辅助决策而不是取代政治，也不是提供解决问题的答案。政策过程中所有的参加者都将统计数据作为加强论证的有力武器，使收集数据的工作有了很大的改进，但是数据本身并没有必然的决定性作用。

2．经验主义方法

（1）政策分析人员必需掌握的两类技能

①科学技能，具体包括三种：

a．信息构建技能。它可增强分析人员阐明政策思想以及检验其与现实事件是否相符的能力。

b．信息收集技能。它可为分析人员提供准确观察人物、目标或事件所需的方法和工具。

c．信息分析技能，是指引导分析人员从经验主义的证据中得出结论。

②辅助性技能，主要包括政策、计划和管理技能等，与科学技能密切相关。

这两组技能说明了培训在政策分析中的重要性。如果用科学技能和辅助性技能对官僚制组织中的分析人员进行培训，则政策制定及其结果就可以得到改善。

（2）政策分析中使用的经验主义方法

①成本—效益分析：在没有偶然性概率的、互不相关的备选方案中进行最优选择。

②决策理论：在有偶然性概率的方案中进行最优选择。

③最优分析：找到一种最优政策，它遵循过犹不及、少亦不妥的原则。

④配置理论：最佳组合分析。

⑤时间最优化模式：决策系统的设计使时间消耗最小。

（3）操作性研究和决策分析技术

霍格伍德和冈恩在他们的选择性分析部分（他们认为的政策模型的核心）指出了各种操作性研究和决策分析技术，其中包括：线性规划、动态规划、薪酬矩阵、决策树、风险分析、排队理论和库存模式。

（4）发展政策分析的数理方法

内格尔认为，建立在管理科学方法基础上的政策评估“似乎能够改进决策过程”，即社会进步可能起源于经验主义的决策方法。这些方法在某些领域中是非常有用的，甚至在复杂的政治事务中，通过正常的手段不能获得的信息也可以通过这些方法获得。在一些例子中，经验主义方法可以提高政策制定水平并且被政府广泛使用，然而其他类型的公共政策可能不适合进行统计分析。

3．政策过程模式

（1）安德森的政策过程模式有五个阶段：问题识别和议程确定、制定、采纳、实施和评估。

（2）奎德的政策过程也有五种元素：问题的确定、探求备选方案、预测未来环境、模拟各种备选方案的影响和评估各种备选方案。

（3）斯托基和泽克豪泽也提出了一个五步骤的政策过程，要求分析人员确定基本问题和目标，提出可能的备选方案，预测各种备选方案的后果，确定方案实现与否的测量标准，指出最优行动方案。

（4）巴顿和萨维基模型具有一个基本的目标，帮助一个分析者评估给定的情景，并制定政策解决它。这个模型具有代表性，拥有六个步骤：界定问题、建立评估标准、确定备选政策、评估备选政策、列举并选择备选政策、监控政策结果。

（5）巴达克的八圣道

①“八圣道”模型的步骤

巴达克提出，分析实际公共政策有八个步骤：

a．界定问题。这对于公共部门而言是困难的，因为政策目标总是不明显，或者突然决定要做一些事情。公共组织经常在同一时间段有不同的任务，并且需要对不同的利益集团做出回应。

b．收集证据。这也是一种想象，因为没有证据是确定的，而且证据往往是有争议的和矛盾的。

c．构建可供选择的方案。它们是为了解决或者缓和问题而做出的“政策选择、可能性的行动方案或者可能是干预战略”。

d．选择评估的标准。标准是多样化的，但是肯定包括效率、效能、社会正义或者政治上的可行性。

e．设计结果。即通过第三个步骤推断什么会发生，通过第四个步骤建立指标。巴达克提出了一个“结果矩阵”，选择连同评估指标被列在一起。

f．比较权衡。必须通过权衡，评判出较好的选择。

g．决策。

h．出台政策。

②对巴达克“八圣道”模型的评价

a．巴达克模型是一个制定公共政策的实用模型，它的优点在于能够进行政治互动，在公共管理者面临政策问题时有着毋庸置疑的价值。

b．在有些情况下，像这样的模型有助于制定公共政策，但是在其他环境下可能没有帮助。再完美的理想模型也存在其自身缺陷。政策制定通常是为了应对危机，或者满足某种意识形态的需要，而不是一个线性的过程。

（6）政策模型的综述

模型所提供的是一种框架而不是一种方法，是一组步骤而不是具体的方案。运用模型会带来一些问题，因此不能简单地依赖所列的清单，而应该真正地去分析发生了什么。模型有可能会起到作用，但是无法确保可以制定出更好的政策。这些政策模型并不能非常有效地处理政策变革或对未来活动进行预测。

四、经济性公共政策

1．以经济学为基础的公共政策

（1）政府根据经济委员会模型预测的结果改变政策已经成为常态。

（2）自20世纪80年代开始，很多重要政策的改变都源于经济学。经济学为政府提供了很多东西，政府比以前更愿意接受经济学界的建议。

（3）公共管理改革的主要理论基石是私人管理和经济学，尤其是微观经济学和公共选择理论。这一阶段比公共政策中的理性模式走得更远，说明产品要通过其经济效用实现效益的最大化，并从中制定出政策。

2．公共政策分析的本质

（1）公共政策分析是基于经验主义方法，该方法起源于20世纪六七十年代的政治科学。导致问题产生的一个线索是科学技能，“信息分析技能指导分析者从经验证据中得出结论”。

（2）政策分析理论不仅源于政策分析，也源于行为政治科学。很多社会科学从数据收集或抽样调查开始，一直都采用归纳的方法，进而通过搜集大量的信息可以得出推论。而很大一部分科学哲学显示，数据不会得出结论，这样的归纳学科本质上是有缺陷的。

3．对经济性公共政策的评价

（1）尽管受到诸多批评，最近几年大部分成功的经济政策都是明显采用演绎的方法制定的，即理论指导预测。如果能够找到支持预测的证据，这个理论就可以获得支持。

（2）经济学在公共政策制定中的大量运用，是否是正式的政策分析的一部分，人们对此存在争论。韦默和瓦伊宁提供的是双重承认，既承认其他类型的政策分析，也承认经济学的分析，但他们的著作更多是应用经济学的概念和方法。

五、政治性公共政策

林恩、德利昂和约翰等学者提出一种较为灵活的方法来研究公共政策。在他们看来，政策制定是一种政治过程而不是一种狭隘的技术过程。

1．林恩的观点

（1）对公共政策的看法

林恩将公共政策看成是组织中个体的产出，认为“为了理解政策制定，有必要了解这些组织中的行为和相互作用，这些因素包括身居特定职位的个人、团体、组织、政治体系以及更广泛的整个社会”。因此，政策制定不涉及特殊的方法论，而是涉及如何适应并学习以对政治和组织环境施加影响。

（2）关注的焦点

林恩关注的焦点在于，理解在实践中特定的政策是如何形成、发展和发生作用的，这比将注意力集中在决策制定和数理方法方面更广泛。林恩认为，政策制定不仅包括目标设置、决策制定和政治战略的建构，而且包括对决策计划的监督、资源分配、运作管理、项目评估以及沟通、论证、说服等工作。

（3）对公共政策管理者的看法

公共政策是一个过程，是一个政治考虑高于一切的过程。林恩将处在这种过程的人称为公共政策的管理者，即利用任何方式实现其目标的人。但是，他们受到严格的限制，这些限制包括：其所处的外部政治环境施加的限制、其所在组织施加的限制、由其自我个性和认知方式施加的限制。有效的公共政策管理者不是技术专家，而是要做到：

①为其组织活动确定可理解的前提。

②对重要的战略性问题有深刻的理解，确认并集中关注那些对组织雇员有意义的活动。

③始终关注并充分利用所有的机会以促进目标的实现，无论这种机会是有意识创造的还是意外获得的。

④有意识地将其鲜明的个性特征作为领导和施加影响的工具。

⑤在人力资源的经济架构中实施管理，以控制目标的努力程度和目标的实现程度。

2．霍格伍德和冈恩的观点

（1）对公共政策的看法

霍格伍德和冈恩对公共政策的观点持中立的态度，认为政策分析是对政策过程较明显的政治方面的补充，而不是去替代它们，而且当把政治看作残余事务时，就等于判定了分析是枝节问题，而政治不是。

（2）九步骤的政策过程方法

霍格伍德和冈恩提出了一个九步骤的政策过程方法，并认为这种方法是“混合型”的，即它们既可以用于描述，也可以用于规定。其模式为：①决定做出决策（问题调查或议程设定）；②决定如何决策；③问题界定；④预测；⑤设定目标和优先权；⑥选择性分析；⑦政策实施、监督和控制；⑧评估和检查；⑨政策维持、延续和终止。

虽然该方法并不是一个典型的模式，但却可能更加现实和有用。它包含了两个政策分析和政治的观点，所关注的“既包括技术的运用，也包括政治过程”。霍格伍德和冈恩赞成“以过程为中心而不是以技术为导向的政策分析方法”。政策分析首要的是“确定问题的特征以及问题所处的组织和政治背景，而实际的特殊技能则是次要的”。这被看作“对政策过程较明显的政治方面的补充，而不是去替代它们”。

3．西蒙的观点

西蒙认为，当问题变得越来越有争议（被不确定性和相互冲突的价值包围）时将很难获得专业知识，并且专家的合法化变得非常困难。在此情形下，不能将这类问题转交给某些特定的专家团体来解决。最好的方法是将争议转换为双方对垒的过程，在此过程中，听取专家的意见并在两者之间进行判断。

需要注意的是，并不存在唯一的最佳答案，存在的只是在政治过程中胜出的答案，这个过程是公共政策问题方面持不同意见的各方面的政策专家间的抗辩过程。

4．约翰的观点

（1）内容

约翰坚持认为存在一种“新的政策分析”，即放弃理想的经验主义的温和主张，而主张思想的卓越和知识的不确定性。公共政策不是追逐利益的理性行动者，它是各种价值和规范的相互作用以及不同知识类型的相互作用，这才是政策过程的特点。

（2）评价

约翰的观点比一系列的政策观点更灵活，更多地利用政治的相互作用，也比早期的政策分析更有影响。它为未来的政策工作提供了一个有趣的观点。

5．综述

政府或官僚制组织可能试图让政策过程的参与者相信利益最大化的好处。净收益最大化现在已成为政府的明确目标，各种集团也比以前更多地介入政策制定之中。公共政策的管理者应试图说服各种集团，使它们相信在净收益最大化的情况下都可以受益，而不是在它们之间进行斡旋。

六、基于证据的政策

1．证据没有在政策领域运用的原因

（1）政策制定者的目标并不单一，除了使临床效果最大化外还有其他目标，目标可能涉及社会和财政，或者受到选举的影响，所以地方政府的政策制定者会“处于无数的竞争压力下，但搜集科学证据只是诸多压力中的一个”。

（2）如果研究证据来自一个不同的部门或专业，并且毫无关联，则可能被摒弃。

（3）由于研究的复杂性、科学争论以及不同解释，“研究证据缺乏共识”。

（4）政策制定者“可能会重视其他类型的证据”，比如个人的经验、本地的服务信息、杰出同行的意见等。

（5）社会环境“可能不利于政策变化”。

（6）“知识提供者的质量可能是不够的”。

2．经济合作与发展组织的观点

（1）内容

①基于证据的政策制定可以帮助政府跟踪计划，回到可持续发展的道路上。

②连贯的政策、更有效的政策和法规要求政府考虑所有相关信息以做出更明智的选择。这意味着政府在评估政策建议的效益时，要考虑未来的成本以及结构改革政策之间的相互作用。

③通过连贯的设计，每个具体的改革都可以实现效益的最大化。

（2）评价

经济合作与发展组织只指出了政策制定固有的一般问题，认为如果政策制定者搜集信息并按照所搜集的信息进行决策，那么政策的质量将比较好。但是在政治系统中存在各种不同的压力，这导致公共政策的制定通常不是以良好的数据为基础。基于证据的政策运动可以被视为对政府某些行为的隐含攻击，政府有时会随便拿些证据反对好的政策。

七、政策分析的局限

1．过度强调决策

（1）实际上，在整个过程中，管理者在决策上所付出的时间和精力相对较少。即使是被称为“政策分析者”的人，也容易被管理问题纠缠，他们需要监督其他人或者日复一日地处理问题，而不是设计一个政策。

（2）公共政策模式缺乏个性。从公共管理者的角度看，其可能更看重政治的和人际关系的因素。

（3）很多公共政策决定的研究相当一般、抽象和不同于实际的政府运作。公共管理者所从事的大部分活动不是对分析技术的应用，分析技术的应用只是一小部分。在实践中，没有“正确”的答案，试图找出唯一答案的做法类似于传统公共行政中的“最佳路径法”思维方式。在官僚体系内部，政策分析并没有通过相关的测验。

2．定量方法

（1）数字的确是有用的，并且还能为决策者提供信息，但是公共政策对数字的强调有些过多。

（2）正式的数学方法很容易受到指责，认为它不切实际地运用于政策和政治的领域，而且政治问题也不必像严格的数字所要求的那么理性。

（3）推销或强行推销一套适用于所有领域的技术，实际上可能会降低该技术在本应有一定意义的领域中的运用效果。

3．理性模式

（1）西蒙的观点

西蒙认为，一个完全理性的决策过程需要进行大量的决策。个体不是做出一个完美的决策，而是将复杂的问题分解为许多小的、比较容易理解的部分，选择最令人满意的备选方案，避免出现不必要的不确定性，按照适当和有效的行为标准采取行动。这意味着“尽管个体是趋向理性的，但他们的理性受到有限的认知和情感能力的制约”。

（2）巴顿和萨维基的观点

①内容

巴顿和萨维基认为，如果理性模式能够得以遵从，则许多理性决策必须进行修正，因为它们缺乏政治上的可行性。一个理性的、逻辑的和技术上可行的政策可能因为政治体系的不接受而不能被采用。数据本身通常并不会讲话，好的思想并不总会被采纳。分析人员和决策者不断地面临着技术优越性和政治可能性之间的冲突。

②需注意的问题

a．巴顿和萨维基模式过程中的步骤是完全理性的，考虑到了价值利益的最大化。是其所遵循的各种步骤的逻辑决定了理性，而不是假定决定了理性。

b．由于被更为严密的经济学理性模式所超越，政策分析已经退化为一个空架子。

（3）登哈特的观点

登哈特认为政策分析者通常运用技术解决方案来解决当前的问题，“在这样的环境下，技术问题将取代政治和道德问题作为公共决策的基础，从而将规范化问题转化为技术问题”。政治往往是不民主的，但被要求要民主时，除非利用一个技术答案，否则民主可能会遭到干预。

4．独立的公共政策学

（1）对独立的公共政策学的评价

①公共政策学自创立后出现了从公共行政学明确分离出来的趋势，虽然它和公共行政有共同的渊源，但却与公共行政明显地缺乏共同之处。一旦这种不切实际的分离观被放弃，那么，在政策制定和政策实施之间就无法划定一个明显的界限；同样，在政策和行政之间也没有一个明显的界限。

②学科的独立产生了其他一些影响，它在官僚制组织中创立了与其他工作几乎没有共同性的职业群体。若没有这种明显的分化，公共政策和公共行政可能会有更大的影响。

（2）对政策分析批评的回应

①内格尔的观点

内格尔认为政策分析可以吸收包含除了批判以外的其他价值，从而免遭早期的批评。他指出，传统行政的“3E”目标——效率、效能和公平，必须与“3P”相平衡，并以此作为一个更高的目标，“3P”即：

a．公共参与，是指让标的群体，即一般的公众或者相关的利益集团参与决策制定。

b．可预测性，是指遵循相同的标准做出相同的决策。

c．程序正当性（或程序公平），是指那些受到不公平对待的群体有权通过其他路径上诉。

②德利昂的观点

德利昂提出，公共政策和政策学科的研究给政治政策的制定过程带来的附加价值很可能是，正式的政策分析在某些环境之下可以提供有效的信息。

③斯帕罗的观点

在提到监管问题时，斯帕罗特别指出应该“发现重要问题并且解决它们”。

八、结论

（1）公共政策和政策分析是公共部门管理的一种方法，在20世纪70年代和80年代早期，这种方法使人们从根本上对公共行政重新进行审视。

（2）公共行政增加了较为复杂的经验主义分析形式，意味着它在某种程度上从业余化走向专业化。

（3）公共政策和政策分析不得不在很大程度上避开关于管理主义的争论。政策分析已不同程度地逐渐削弱，新公共管理则是将分析技术兼收并蓄，而不是将其作为一种独立的存在和一门独立的学科。

（4）公共政策文献过于关注政策决定以及政策形成和实施的广泛过程，而对这些过程中组织机构的管理者的实践和作用重视不够。

（5）某种程度上，公共政策和政策分析正逐渐被经济学取代，并与现代管理相结合，运用到公共部门。