2.2　考研真题与典型题详解

一、概念题

1．政府工具（北邮2013年研；首都经贸大学2015年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

2．公共物品（北邮2008年研）

答：公共物品是指公共使用或消费的物品，一般不能或不能有效地通过市场机制由企业和个人来提供，主要由公共部门来提供。公共物品在消费上具有非竞争性、非排他性，在效用上具有不可分割性。具体而言：①非竞争性是指在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零；②非排他性是指任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费；③效用的不可分割性是指整个社会的成员共同享用公共物品的效用，而不能将其分割为若干部分。

3．市场失灵与政府失灵（山西大学2016年研）

答：（1）市场失灵是指由于市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标的现象。市场失灵是主张实行政府干预的强有力的理由。

（2）政府失灵是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。政府失灵是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。

（3）市场失灵和政府失灵体现了市场和政府在调控经济时的不足。由于政府和市场各自存在的优势和劣势，决定了二者之间是相互依赖、相互补充的关系。

4．政府职能（中国传媒大学2015年研）

答：政府职能又称行政职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反应。政府职能的基本内容包括：政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。安德森将政府的基本职能划分为以下七种：①提供经济发展的基础架构；②提供各种公共物品与服务；③解决与协调团体冲突；④维护竞争；⑤保护自然资源；⑥确保商品和服务的可及性；⑦维持经济稳定。

二、简答题

1．简述政府角色中的“新古典主义”。（北邮2012年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

2．政府工具研究兴起的原因。（对外经贸大学2015年研）

答：政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因有：

（1）政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思。实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，要求对公共政策问题做出更多的科学与实证分析和研究。由于政府工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，从政策目标和途径的关联来思考，政府工具研究能够为公共管理实践做出贡献。

（2）福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。政府工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政府工具理论并将它付诸实践。

（3）当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多追求。这种学术与实践的密切结合引发了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，推动了对政府工具的研究。

（4）公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。

3．政府失灵的类型和原因。（人大2016年研；华南师大2016年研；西南交大2016年研）

答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

（1）政府失灵的类型

①政府越位与缺位。公共决策主要是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。越位是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了别的部门该管的事情，即“越权”。缺位是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，即“失权”。

②政府工作机构的低效率。由于缺乏竞争压力，没有降低成本的激励机制，以及监督信息不完备等原因，导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，最终将导致政府低效率。

③政府的寻租。寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。寻租者所得到的利润并非生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配。因此，寻租具有非生产性的特征。

④政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；利益集团的存在导致扩张；官僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩张。

（2）政府失灵的原因

①成本和收益的分离：过剩和成本提高。市场与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源于政府的税收等。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加。

②政策制定的复杂性和低质的政策。公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。

③内部性问题。公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近“私人”的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生，而不是机构为公共的目的和责任产生的。

④政府组织的低效率。政府是唯一的对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织，政府是名副其实的自然性垄断者。由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致了经营的低效率。

⑤分配的不公平。由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。

⑥寻租。寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费，此外，整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

4．市场失灵的表现。（西南交大2016年研）

答：参见本章复习笔记相关内容。

三、论述题

1．结合政府与市场的关系，论述在推动社会创新的过程中，政府的作用及应注意的问题。（中央民大2016年研）

答：（1）政府与市场的关系

政府与市场是现代社会的两大控制体系，如果不考虑政治制度上的差异，国与国之间的差异可能便是政府替代市场的不同以及市场替代政府的不同。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。具体而言，这种差异表现在：

①垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者。反之，公共部门所提供的服务，往往是只有一家。因为只能有一个行使治权的治理部门，公共部门往往缺乏竞争的压力。

②公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。

③自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。

④利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（2）政府的作用

①政府是公共管理的主体。政府是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由政府来进行的。各级各类政府通过具体承担和完成各自的组织目标来实现国家公共管理的职能，实现国家协调、管理各项社会事务的任务。没有政府这一活动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。

②政府是公共管理活动的基本支点。在公共管理活动中，政府是公共管理人员的载体，没有政府就没有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。同时，组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键；它是分工是否明确、合理，合作是否协调，沟通是否顺畅，关系是否融洽的物质保证。

③政府汇集和放大了管理人员的力量。政府把成千上万具体的人聚合到了一起，通过合作与团结，将孤立的个体结合成一个能动的团体，使全体工作人员朝着同一个目标，齐心协力，发挥出单个人的条件下所不具有的巨大力量。

科学的政府体系能够有效地运用每个人的体力、精力，充分发挥其聪明才智，形成一种放大了的组织力量。只有通过组织的协调配合，才能使各个单位、各个职位的具体工作人员相互协作与配合，形成一种新的组织合力，使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加。

（3）政府在推动社会创新的过程中应注意的问题

①切实转变政府职能，建立服务型政府。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据。它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。建设服务型政府，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立人民利益高于一切的思想，把服务理念落实到政府工作的每一个环节；坚持以人为本，加快经济社会发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，使广大人民群众从发展中得到更多实惠。

②建立责任政府，推动政府依法行政。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权利而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。依法行政作为原则，关键是摆正政府与公民、权力与权利的关系，通过制度建设，使政府行政机关及其工作人员自觉遵守和运用法律法规，严格按照法定权限和程序行使权力。对行政体制的改革必须做到：a．赋予权力的同时必须明确责任；b．健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，建立和完善引咎辞职、责令辞职等责任制度；c．推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度挂钩；d．加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

③建立诚信型政府，推动诚信建设。市场经济是信用经济，与此相对应的政府行政管理体制也应该是一种信用机制。政府的信用不仅表现为法律的尊重和保护，也表现为对社会公众的责任托付于它。政府信用机制的建立，除了依赖法律建设好道德约束之外，必要的制度建设也是不可或缺的。

2．在一些大城市由政府承担建设和经营地铁的任务，但普遍经济效益不佳。有人据此认为政府不该承担此项任务。请你谈谈你的看法。（中山大学2008年研）

答：在现实当中，不少城市的地铁运营是由政府承担的，政府承担地铁运营的任务，一方面给广大市民带来了地铁低票价的高福利，另一方面也导致普遍的经济效益不佳的情况存在。这其中主要涉及一个政府治理工具的选择问题。

（1）政府治理工具又称政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。

（2）在现实中，不管是由政府还是由企业来运营地铁，其实质目标都是为了给广大市民提供安全、优质、高效、快捷的交通服务。但是在将实质目标具体转化为行动时，很明显存在两种选择，即政府提供或企业提供。具体内容包括：

①政府部门直接提供，是指由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。由于地铁属于准公共物品，因此地铁的运营使用者应该承担一定的费用。同时，由于地铁是公共交通，政府需要给予一定的补贴，这使得市民能够享受到地铁的低票价。

②公共管理中的特许经营，是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。世界银行把特许解释为一种私人团体为提供服务而从公共部门长期租赁资产的安排。私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门，由企业承担运营的任务，这种方式的优点在于企业的市场化运作能够保证服务的高质量，但同时市民乘坐地铁的经济成本要提高一些。

（3）结合上述两种方式的优劣，在地铁的建设和运营的具体环节上应该由企业来运作，政府将此以特许经营权的方式授予企业。这符合市场经济的发展要求，同时也可提高效率和防止腐败。但考虑到地铁的准公共物品性质，政府应该给予建设和运营企业一部分财政补贴，使得地铁维持在低票价，让更多的人能够享受到地铁带来的便捷。

3．政府的职能有哪些？为什么说转变政府职能是政府改革的核心？政府职能如何转变？（首都经贸大学2015年研）

答：政府的职能是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。

（1）政府职能的内容

①政治职能，是维护国家统治的基本职能，核心是维护和巩固国家政权。它包括专政和民主两个职能方面。

②经济职能，是指政府管理和组织社会经济建设的职能，具体包括两类：社会经济管理职能和国有资产管理职能。

③文化职能，是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能，是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，逐步完善社会保障体系、提升社会福利、维护社会公平、促进社会和谐等。

（2）转变政府职能是政府改革的核心的原因

①转变政府职能是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求。

和平与发展是当今世界的两大主题，政府必须对传统行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以适应国际形势发展的需要。经济全球化的发展对各国政府管理提出更高要求。

②转变政府职能是推动上层建筑适应经济基础变化发展的迫切需要。

经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。转变政府职能属于上层建筑的范畴。各国政府通过管理制度、政策、机制和方式的调整，以及建立适应经济发展的行政法规、监督、廉政、民主制度等，从而较好地调节上层建筑和经济基础之间的矛盾，推动经济基础的发展。

③转变政府职能是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化的需要。

当代科技发展是各国政府职能变革的强大动力。行政管理科学化和现代化是当代行政管理研究的出发点和落脚点，也是各国政府行政管理活动的基本目标。不进行职能转变，旧的行政弊端无法克服和消除，新的行政体制就不能形成和运作。

（3）转变政府职能的具体措施

①立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待。要十分注重从各地实际出发，允许各地在遵循改革总原则和总方针的前提下，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜。中央政府根据各地的情况实行分类指导，使改革更符合各地实际。

②坚持以经济发展为中心，与经济体制改革相配套。中国政府职能转变要始终坚持以经济建设为中心，围绕经济建设事业进行，无论是机构精简，还是人员调整，都服从发展经济运行的需要。同时不断推进政企分开、政资分开、政社分开、政事分开，并随着经济体制改革的进程和社会发展不断深化。

③树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系。科学发展观揭示了发展的本质和内涵，要坚持把发展作为目的，改革作为动力，稳定作为基本前提。

④广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华。对外开放是中国的既定国策，是促进改革、加快改革的成功之路。因此既要坚持对外开放，注意吸收和借鉴当今世界各国行政改革的成功经验和做法，学习发达国家科学管理的方式方法，同时也要注意弘扬中国传统文化精华，古为今用，促进中国特色行政体制的完善。

⑤继续简政放权，加快政府职能转变。包括：a．深化行政审批制度改革，加快推进政企分开、政资分开，切实减少对微观经济活动的干预，在更大程度上和更广范围内发挥市场在资源配置中的决定性作用，创造良好的市场环境，维护公平竞争的市场秩序。b．更加注重社会管理和公共服务，深入推进政社分开、政事分开。

⑥稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。稳步推进大部门制改革是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是实现政府管理科学化的重要途径。要进一步理顺部门关系，建立健全部门职责体系和协调配合机制。

⑦创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。包括：

a．创新服务和管理模式，优化管理流程。

b．着力建设法治政府。进一步加强行政立法、执法和监督工作，加强行政程序和行政监督制度建设，规范政府行为，推进政府建设和行政工作法治化、制度化。

c．推进政务公开。完善政务公开制度，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权。

d．提高科学决策水平。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策行为。

e．加快电子政务建设，推进公共管理和服务的信息化、现代化。

f．推进政府绩效管理。加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。

四、案例分析题

2012年10月10日，国务院公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，其中，提出凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。

中央政府从2001年开始进行行政审批改革，十余年的改革实施下来，虽然审批事项明显减少，但“公章过多”现象仍广受诟病，特别是改革总绕不过“膨胀—精简—膨胀”怪圈，越来越成为资源配置的抵门杠、生产力发展的掣肘、腐败滋生的温床。这很大程度上是因为政府尚未能真正从“全能政府”中脱身。此次举措，彰显出政府职能转变的价值取向，抓住了深化行政审批改革的关键。（对外经贸大学2013年研）

请回答下列问题：

1．深化行政审批制度改革的核心是什么？

答：政府职能决定政府机构，而不是政府机构决定政府职能。所以，政府职能转变是机构改革，包括行政审批制度改革的核心和关键。可以从以下三方面来理解：

（1）转变政府职能，不是一味地强调“不管”或“少管”

政府既不能作为社会的“保姆”，也不能仅仅成为一个“守夜人”。政府有放权不够的问题，同时也有管理不够、执法疲软的问题。转变政府职能，不仅仅是“管多管少”的问题，还涉及“如何管”的问题。解决“管多管少”和“如何管”的问题，都要实事求是，从实际出发，从民主和法治要求出发，从有利于改革发展稳定出发。

（2）转变政府职能，切实把政府工作的重点转到提供公共服务上来，做政府该做的事

按照现代市场经济的一般要求，政府的“天职”应该是向社会提供市场充分有效供给的公共产品和准公共产品部分。同时要发挥好市场配置资源的作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧，更充分地提供信息和发现价格。因此，政府要通过相应改革，真正使生产要素及资源能源价格反映其稀缺程度和环境损害成本。

（3）深化行政审批制度体制改革。

要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用；推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间的财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性；推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。

2．如何保障自治领域行政审批的“政府退出”真正到位？

答：保障自治领域行政审批的“政府退出”真正到位，除了原则上的规定要求之外，还须推进更加严密严格的制度配套，可从以下四点考虑：

（1）“政府退出”的具体标准界限，应进一步明确细化。如什么是“能够自主决定”、“可事后监管”的事项，应有更加明确细化可操作的标准，而不能仅停留在笼统的原则上。

（2）“政府退出”的过程程序，也应充分公开透明，确保社会的参与监督。具体哪些行政审批事项应该“政府退出”，显然不能只由政府自身关着门“说了算”，而必须公之于众，广泛征求社会意见。

（3）“政府退出”的最终效果，应尽量确保其完整彻底性——既要做到具体行政审批的“退出”，也要进一步做到相关人员机构的“退出”，将行政审批的减少与政府人员和机构的精简结合起来。若不同步精简人员机构，行政审批的退出势必很难真正干净彻底。

（4）“政府退出”的相关问责机制，必须足够严厉到位。对于违法设立行政审批应承担的责任，《行政许可法》仅规定“有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销”，这样的问责显然不够，也与其危害性不相匹配，很难产生“以儆效尤”的效果。