3.2　重难点导学

一、行政组织的基本概念

1．组织的共同特性

在公共行政学研究中，组织常被定义为“追求一定目标的人的集合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。这些定义说明：

（1）组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；

（2）组织是人们相互协作的表现；

（3）这种协作建立在工作分配或分工的基础上；

（4）组织有一定的结构和活动方式。组织规模的大小及其结构的复杂程度随其目标和工作任务而变化。

2．行政组织的定义

行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下述特性：

（1）政治与行政二重性。行政组织是一个既有阶级性、政治性，又有社会性、服务性的统一体。

（2）社会公共事务管理的具体实施者。行政组织负有社会公共事务管理的职责，但并非所有负有社会公共事务管理职责的组织都是行政组织。

（3）在宪法和法律范围内实施管理。行政组织作为具有行政权的具体实施者或执行者，有其强制性和权威性的一面，但是，它的活动不能超出宪法和法律规定的范围，它要接受立法机关、司法机关及各种政治组织、社会团体、社会舆论、全体公民的检查和监督，依法行政表现出行政组织的“公共行政”的特性。

3．行政组织的构成要素

行政组织是按照一定规则和形式严格建立起来的正式组织。行政组织的构成包括以下九种要素。

（1）组织目标。是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提，一个没有目标的组织，本身就失去了建立和存在的必要。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。

（2）职能范围。是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。

（3）机构设置。是根据组织目标、职能范围在行政组织内部按单位进行分工的结果。

（4）岗位设置。是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，它为将组织目标、工作任务、权力和职责具体落实到个人身上奠定了基础。

（5）权责关系。即权力和职责的分配关系，它是行政组织内部权力分配、指挥系统、运行程序、沟通渠道、各种机构和岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，是任何组织井然有序地进行工作的保证。

（6）规章制度。是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能、任务、内部分工、工作程序、权责关系及活动方式的一种手段，它对组织中的机构和成员有一定强制性的约束力，要求其共同遵守和执行。

（7）物质因素。包括经费、设备、办公场所和用品等行政组织进行活动所必不可少的条件和资源，它常常以一种实物形态表现组织的存在，标志着组织的规模、社会地位和实力。

（8）人员构成。任何组织都是由人组成的，组织目标的实现和组织任务的完成都离不开其成员的努力。

（9）组织文化。是由组织成员的士气、工作态度、言行举止、协作精神、工作作风、管理风格等构成的一种氛围或情境。

二﹑组织理论的演变和发展

1．古典组织理论

古典组织理论又称传统的组织理论，产生于19世纪末20世纪初公共行政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。

（1）科学管理理论的主要代表是泰罗、弗兰克·吉尔布雷斯和莉莲·吉尔布雷斯等人。为了提高效率，泰罗认真探讨了工人的操作方式和工作程序，提出了“工作定额原理”、“标准化原理”、“计件工资制”等方法。主张把计划职能同执行职能分开，并提出实行职能管理和例外原理。这些思想为组织机构中职能部门的建立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高等提供了有益的启示。

（2）行政管理理论又称一般管理理论，其代表人物主要有亨利·法约尔、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克、詹姆士·D·穆尼和艾伦·巴雷利等。法约尔更偏重于对高层管理问题进行探讨，在此基础上提出了管理的五种职能和管理的14条原则。古利克的管理七职能论和厄威克的“适用于一切组织的”八项原则进一步发展了法约尔的思想。穆尼和雷利则在《组织原理》一书中提出了四种组织原则：协调原则、梯状原则、职能原则和参谋—直线原则。这些原则的提出奠定了组织结构和运行机制的基础，深入推动了组织理论的研究。

（3）官僚制理论以马克斯·韦伯为代表。官僚制理论主要关心的是官僚制组织如何活动，引起它们活动的原因及其可能对社会产生什么影响，其研究深入组织内部结构、工作程序、运行过程等重要问题。

古典组织理论的特点在于把人看作机器的附属物，强调的是等级、命令和服从，并且用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了人的因素和环境的作用，这一点在以后的篇幅中还将进一步论述。

2．新古典组织理论

新古典组织理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来的。这一派理论的主要代表是玛丽·帕克·福莱特、埃尔顿·梅奥、弗里茨·罗特利斯伯格和切斯特·巴纳德。新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，他们承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，但是他们从社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力关系看作一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。

3．人道主义组织理论

人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有A．H．马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麦格雷戈等，其学说主要集中在20世纪50年代和60年代。

（1）霍桑实验是对传统的管理理论的第一次冲击，马斯洛提出的“需要层次论”是第二次最有影响的冲击，它促进了对组织中人的需要和动机以及对管理方法、领导行为的一系列富有成效的新的研究。工作激励理论是这一时期的主要内容。

（2）20世纪50年代初，美国心理学家大卫·麦克利兰提出了成就需要理论。他认为，在人的生存需要基本得到满足的前提下，人的最主要的需要主要有三种，即权力的需要、归属的需要和成就的需要。麦克利兰将成就需要定义为根据适当的标准追求卓越、争取成功的一种内驱力，并且认为这种需要可以通过训练和教育培养出来。

（3）1959年美国心理学家赫茨伯格提出的“双因素理论”或“激励——保健理论”，将人的需要与对工作的满意态度联系起来，进一步探讨了激励的动因及在组织管理方面的新的思路，将影响员工工作的因素分为激励因素和保健因素。赫茨伯格认为这两种因素的作用是严格区分的，调动人的积极性主要应从激励因素人手而非严厉的监督和管理。

（4）基于人本主义心理学对人的本性和人的因素的认识，美国心理学家道格拉斯·麦格雷戈于20世纪60年代提出了X理论和Y理论，对传统的管理方法和新的管理方法进行了区分和概括，推动了在组织理论领域中对各种不同的组织结构、管理类型、领导行为及其效果的研究。

人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论，既有联系又有区别。它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权威性和权力关系。但是，人道主义组织理论更注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。古典组织理论家们大多认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服从等外部条件，而人道主义组织理论家们则强调人的高层次需要及内在激励的作用。

4．现代组织理论

现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织发展理论三种类型。

（1）权变组织理论。主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系。这种理论认为不能用单一的组织模式解决所有组织设计问题，哪一种组织结构或模式最好，只能根据具体的情况来决定，其主要代表人物有：J．伍德沃德、T．伯恩斯、P．R．劳伦斯和J．W．洛尔施等。

（2）系统组织理论。把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究，其代表人物主要有：赫伯特·西蒙、乔治·霍曼斯、弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克等。系统组织理论试图将一般系统论的观点同信息论、控制论等新的理论和方法结合起来，从“开放系统”的角度研究组织及其管理。系统组织理论的基本观点与权变组织理论有密切的联系。

（3）组织发展理论。又称组织开发理论。其主要从动态过程研究组织系统的发展和变革，它试图通过对组织的现行活动方式进行适当干预以适应环境和内部变化，提高组织效率，而这种干预建立在行为科学的基础之上。

三﹑组织的基本结构和特性

1．管理层次和控制幅度

任何较大的组织，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。前者涉及管理层次，决定组织的纵向结构，后者涉及控制幅度，决定组织的横向结构。管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。

管理层次和控制幅度不仅对组织效率和管理效果有重要影响，而且，管理层次和控制幅度与组织规模、机构数目、领导人员数目和工作人员数目也有直接联系。

2．几种典型的组织结构形式

组织结构是组织存在的形式，具体来说，组织结构指一个组织系统内部各构成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。

（1）直线结构形式

①含义：直线结构形式是指一种垂直领导的结构形式。纯粹的直线结构形式中各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。

②特点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。

③缺点：要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考研究重大问题，并且上级人员个人也难以做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级人员很难具有各方面的知识和技能。

④适用：直线结构形式适用于规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简单、日常工作程序固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素的组织系统。在组织规模较大、分工较细、内部协调任务较复杂时，需要采用其他的组织结构形式。

（2）参谋结构（职能）结构形式

①含义：参谋结构（职能）结构形式是指一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。纯粹的参谋结构形式中，各参谋机构（或称职能部门）沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用，但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。

②特点：多头领导或多重领导，各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。

③缺点：要求各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于许多组织和管理问题是综合性的，在实际处理过程中，其职能界限并不明确，容易出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，同时由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，增加协调的任务和困难。纯粹的职能结构形式在实践中很少采用。

（3）直线—参谋（职能）结构形式

①含义：直线—参谋（职能）结构形式是指一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向的水平领导隶属关系和权责关系。在直线—参谋（职能）结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工作方面受到参谋机构的帮助、指导和限制。参谋（职能）结构形式起一种辅助性的作用，参谋（职能）机构或职能部门设在较高的领导层次上，和直线机构或人员之间没有直接的领导关系，它们虽无指挥权，但在其职能范围内有一定的决策权和监督权。

②优点

a．直线或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统；

b．直线管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，可集中精力处理本职权范围内的主要业务，培养、发展专门知识和技能；

c．参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。

③缺点

a．参谋机构人员的权限如果过于集中，会将其意图强加于直线管理者，干扰、限制直线管理者的正常工作；

b．直线管理者的权限如果过大，自行其是，将使参谋机构及其管理者置于可有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。

c．在直线一参谋结构形式中，各专业分工的参谋机构或职能部门之间的横向联系较差，容易产生脱节和冲突，使直线管理工作陷于矛盾和混乱之中。

④适用：直线——参谋结构适用范围广，在各类组织系统，特别是行政组织中是一种常见的结构形式。

（4）矩阵结构形式

①含义：“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。矩阵结构形式把按职能划分的参谋机构（如计划、财务、人事等）和按产品或项目划分的小组结合起来组成一个矩阵，其成员同时受到双重领导，既接受项目组负责人的指挥，又接受参谋机构的指挥。项目组负责人制定该产品或项目的工作计划，决定应当做什么、怎样去做、什么时候完成等。参谋机构的负责人制定该产品或项目的技术方案，决定用什么方法完成任务，负责批准有关建议或向项目组负责人推荐工作人员。项目组成员和其他成员构成一个整体，在项目组负责人领导下相互协作，并且和各职能部门保持组织和业务上的联系，发挥各自的专业特长，有利于共同目标的实现。

②矩阵结构形式与直线参谋结构形式的主要区别在于，它是一种垂直领导与水平领导并重，而不是虚实结合、有主有次的结构形式。它加强了管理活动的纵向联系和横向联系的整体性，不仅充分发挥直线管理者的作用，保证具体工作的统一指挥和领导，而且使参谋机构直接参与具体的管理过程和管理活动，不再像直线——参谋结构形式那样必须经过最高领导者批准下达才能发挥作用，因此具有较多的积极性。

③缺点：阵结构形式由于在隶属关系上是双重领导，在实际工作中往往会产生指挥和协调方面的问题。有时由于项目要求，规模比较庞大，管理工作也较为复杂。

④适用：多用于大型生产部门和大型科研项目。

3．两种不同的组织模式及其结构特性

（1）组织结构特性

组织结构特性除管理层次和控制幅度外，还包括下列九个方面：

①正规化程度。指在组织中的权责关系、隶属关系、工作程序、指挥链条、沟通渠道等方面规章制度所规定的严格程度，其中严格规定的等级制是最显著的特征。

②集中化程度。指组织中的决策权、指挥权、监督权等在各个管理层次的分配情况。

③工作标准化。指根据工作本身的性质和要求用规范化的程序和标准控制工作进度，保证工作完成的程度，其中包括工作过程的标准化、产出的标准化、技能的标准化等。

④组织成员及单位之间相互作用的机会。指组织成员及单位在实现组织目标过程中的活动联系，包括非正式组织的相互作用在内。

⑤管理人员和职能部门或管理机构的数量。一方面指其在整个组织系统及每一个管理层次中的绝对数，另一方面指其和操作人员及操作部门对比的相对数。

⑥沟通方式。指组织系统内上下级之间、各个部门之间传递信息（如命令、指示、建议、决定、意见等）的具体方法、范围、形式、渠道等。

⑦权力基础。指各级领导人在组织系统中确立自己的领导地位、形象、权威、作用的基础，如职位、法定权力、知识、品质、技能、下属的尊重等。

⑧各级管理者的自主权。指各级管理者决策范围宽窄和决策权限强弱的程度，与集中化程度有密切关系。

⑨对外部环境的适应性和应变能力。指组织的结构形式与外部环境稳定性程度之间的关系。

（2）组织模式

根据不同的组织结构特性，可以分为封闭的组织模式和开放的组织模式两种类型。

①封闭组织模式又称为机械组织、等级制组织、理性组织等，韦伯所描述的官僚制组织是封闭组织模式的典型代表。封闭的组织模式适合于一种稳定的环境，一般具有“高耸”的组织结构和常规性的工作，关于人性的观念适合于麦格雷戈描述的X理论，强调强制性的命令和服从，注重组织系统的内部事务。

②开放组织模式又称有机组织模式、竞争模式、自由市场模式、自然模式等，新古典组织理论、人道主义组织理论和现代组织理论中的许多学派的理论家们对这种模式进行了描述和论证。开放的组织模式适合于一种不稳定的环境，一般具有“扁平”的组织结构和开创性的工作，关于人性的观念适合于麦格雷戈描述的Y理论，强调激励性的建议和协作，注重于组织与社会的关系。

四﹑行政组织的机构和类型

1．作为子系统的行政机构类型

（1）决策机构。是位于行政组织系统最高层的核心机构，是整个组织的首脑机关或日统率部，具有最高决策权、指挥权和监督权。

（2）执行机构。负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。它们的作用是把总体目标和最高决策分解为各种具体目标和行动方案，并层层落实到具体工作中，它们是行政组织中“行动的”主体，直接管理和处理各种社会公共事务。

（3）参谋辅助机构。是向领导决策机构提供决策信息、依据、方案，助其做出最佳决策、进行最佳指挥、指导、协调和帮助各执行机关工作活动以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。

（4）监督机构。是根据领导决策机构的决定及各种政策规定对各种行政机构及其活动进行监督检查的执法性机构。

（5）信息反馈机构。是负责了解组织运行状况，搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。

2．行政组织隶属机构的划分和类型

（1）按管理层次划分。行政组织可以按照等级制的原则按隶属关系依次划分出许多管理层次并相应设置各种机构，如我国国务院下面在部（或省、直辖市）、局、处、科四个管理层次上设置各级机构，这是一种纵向设置机构的方法。

（2）按行政职能或管理职能划分。这种方式是在职能分工的基础上进行的。行政组织在同一管理层次上根据工作需要划分多种职能并设置相应的机构。

（3）按行业或专业划分。这种方法主要是根据管理对象的特殊性、管理目标、管理任务的专一性划分机构的。

（4）按产品划分。是一种分门别类便于管理的常用方法，将生产某种产品的所有过程中的管理工作集中在一个机构内。

（5）按地区划分。是把某个地区或区域的业务工作集中在一个机构中统一领导和管理的方法。

（6）按工作程序或阶段划分。是把一个完整的工作过程划分为若干程序或阶段，设置相应机构进行管理的方法。

（7）按子系统划分。是将行政组织中较为独立的部分作为一个相对复杂的子系统划分机构的方法。

（8）按服务对象划分。是一种通过确定某些重要的服务对象设立专门机构加强管理的方法。

3．与行政活动有关的组织形态

（1）国家行政组织。即狭义的政府，是包括中央政府和地方政府在内的以直接进行社会公共事务管理为主要目标和主要职责的体系完整、职能齐全的组织系统。

（2）独立机构。指组织上独立于国家行政组织等级结构的一种行政管理机构。它的特点在于，在行使行政职权方面具有较大的独立性。独立机构一般包括两类，一类指独立于中央政府各部之外但是仍受最高行政首脑控制的管理机构。另一类指独立于政府行政组织的管理机构，它们并不完全隶属于、甚至不属于国家行政组织或政府，有的受最高行政首脑和立法机关的多头领导，有的在其工作中则不受最高行政首脑的领导和监督。

（3）其他类型的社会组织。根据行政组织的定义，还存在着其他一些类型的社会组织，它们有其特殊的公共事务管理职能和任务。在我国，它们指与政府机关相区别的数量庞大的事业单位，其中多数是社会服务型的，有一些虽列入事业编制，却直接行使行政职能，如税务所、工商所等。此外，还有一些隶属于执政党或各种政治组织的机构或组织，本身也承担着行政任务并负责具体实施，因此也是一种特殊类型的与行政活动有关的组织。