第五章　行政组织

5.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：行政组织概述　★★★★

1行政组织的含义辨析

（1）对行政组织的三种代表性理解

①广义与狭义

从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。

②静态与动态

从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。

③阶级属性与社会属性

从阶级属性上说，行政组织是占据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的行政机关体系。

（2）行政组织的类似词

①行政机关

国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体，行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。行政机关在整个行政组织中处于枢纽地位，行政机关的有机配合，构成整体的行政组织体系。

②行政机构

行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的含义，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的含义。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。在正式的法律用语中，国家行政权力主体通常称为行政机关或政府机构。

③官署

官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，因而官署是行政机关之一种。在我国历史上，官署又称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼。

2国家行政组织的特征

（1）政治性

政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：①阶级性；②代表性。

（2）社会性

社会性由国家的社会职能决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它存在两个相互联系的层次：①服务性；②管理性。

（3）权威性

权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：①约束性；②强制性。

（4）法治性

法治性的基本含义是依法行政。具体来说又可以分为两个相互联系的方面：①国家行政组织自身建设的法治性；②国家行政组织对社会进行管理的法制性。

（5）系统性

系统性指国家行政组织具有极强的整体性，系统性还有两个突出特征：

①结构性，是指国家行政组织按照社会分工对应组织起来的部门化和专业化的机关权责体系的特征，不同的机关司掌不同的社会行为主体或行业，并实施相应的行政管理，通过行政首脑在各机关之间予以整体性协调。

②有序性，是指国家行政组织按一定序列和等级组织起来的特征。

（6）发展性

发展性是国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征，表现为：①动态性；②适应性。

3行政组织的基本要素

（1）法律制度健全

法律制度健全与否是行政组织是否规范并健康的主要标志之一。

（2）组织目标明确

组织目标反映行政组织社会行为的方向，对具体行政机关来说，组织目标则反映本单位在整个公共行政组织体系中的分工和任务。

（3）人事调派恰当

根据行政管理的需要针对性地吸收、调派、培训人员是行政组织发展的关键。

（4）权责分配合理

权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，促进整体效能的实现。

（5）财物数量适中

财物是行政组织的物质条件，行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含义或标准。

（6）运行机制有效

国家行政组织是规模庞大、人员众多、对象复杂、范围广大的组织形态，单纯依靠首长意志实施管理不能奏效，必须建立一整套既重法度又重灵活性的可调控的管理制度。通过目标、规范、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性进而实现政府职能。

（7）行为方式优化

只有通过一定的行政行为才能对管理对象施加定向和定量的影响，行为方式选择得当才能产生最佳的管理效应。

（8）价值观念整合

价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转和发展进步的活力。

4行政组织的产生与成立

（1）依据

国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面：①依据宪法；②依据法律；③依据行政裁量权。

（2）效力

效力是指行政组织产生与成立的合法性，须经由法定权力主体的批准或决定。能够使行政组织的产生与成立发生效力的法定权力主体主要有三类：①立法机关；②内阁；③立法机关与内阁。

（3）规程

规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序。一般情况下法定程序如下：

①由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织的法律依据和现实原因。

②由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性。

③由立法机关或政府领导机关决定设置与否。

④由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。

5行政组织的种类

（1）首脑机关

首脑机关是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关。首脑机关是政府的指挥、决策和督导核心，是行政组织的中枢或统率，是政府效能的关键。

（2）职能部门

职能部门又称部、委机构，是隶属领导机关或行政首长之下、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所属机构实际实施的机关。职能机关对上听命于首脑机关，对下行使行政管理职能，并负责管理职权内的社会公共事务。

（3）办事机构

办事机构又称辅助机关或办公机构，是指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。其典型形式是各级政府的办公厅（室）。

（4）咨询机构

咨询机构又称为智库，是一种现代政府的参谋机构，通常汇集专家学者和有实际经验的政府官员专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案。咨询机构既不是执行机构，也不是办事机构，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才和宣传科学知识。

（5）派出机构

派出机构是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，以委派机关授权的性质、程度和范围为转移。

考点二：组织目标　★★★

1目标

（1）目标的功用

目标是组织及其成员行为的导向坐标和组织内聚力的源泉，为组织及其成员提供奋斗方向并激发奋斗精神。从管理的观点来看，目标的功用有四点：

①促进组织结构和权责体系合理化。

②建立公平和客观的考核标准。

③增强组织的协调能力和整合能力。

④激发组织成员的工作热情和合作意识。

（2）目标的层次

组织目标系统可以分为三个基本层次：①总目标；②分目标；③个人目标。

（3）组织目标合理化

组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。合理化的组织目标体现为比较准确和全面地反映社会客观需求和行政组织决心。一般而言组织目标的合理与否主要取决于四个条件：①社会承认；②组织能力；③团体状态；④成员意识。

（4）行政组织目标的特征

①行政组织目标的基本特征主要有三方面：a．规定性；b．服务性；c．复杂性。

②合理的行政组织目标主要有三方面：a．目标明确；b．目标一致；c．目标组合。

2目标管理

（1）概念

目标管理是一种组织为个人树立奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法。反映了传统功能型组织的困境和克服困境的客观要求：

①它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程。

②它是一种实施管理的计划和考核的方法，管理人员以它为标准，根据预期成果评价各部门和成员的贡献。

③它是一种个人与组织的关系，有利于协调个人与组织在行为和努力方向的关系，以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标。

（2）性质

目标管理是以行为科学——人际关系学说为基础的管理思想和管理方法。目标管理的核心问题是普遍调动组织成员的积极性，并将这种积极性引导到组织希望的方向。

（3）实施

①实施障碍。目标管理实施的主要障碍集中在两个方面：

a．使组织普遍地自觉承担某种确切的任务和责任常常是困难的，而自觉性是目标管理的基础。

b．各级管理人员往往不习惯下级的参与和自主性，经常不自觉地使用传统方法，同时缺乏目标管理的技巧。

②实施条件。成功实施目标管理应当至少具备四个条件：

a．整个组织特别是各级管理人员在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。

b．各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力、政策水平以及订立目标的技能，通过彼此交流使目标恰到好处、有机配合。

c．实行以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。

d．目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样，以利仿效。

考点三：组织结构

1组织结构的性质　★★

结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。可以从四个角度对其进行观察分析：

（1）结构与功能。

结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合形成组织的完整概念。

（2）结构与职位。

职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，一定意义上说职权与职责是职位的特有属性。

（3）结构与模式。

可以称为模式的组织结构主要有以下几种：①直线集权制；②直线参谋制；③直线职能制；④直线综合制；⑤直线分权制；⑥多维结构。

（4）结构差异。

2管理幅度与管理层次　★★★★

（1）管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

（2）管理层次又称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。因此管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。

3行政组织体制　★★★★

行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。行政组织体制的核心问题是行政权力的分配即行政权力的归属及其运用。行政组织体制大致可以分为三种类型。

（1）首长制与委员制——权力归属和运用完全不同的两种体制

①首长制，又称首长负责制，是指行政机关权力交由行政首长一人负责并承担全部领导责任的组织体制。

②委员制，又称集体制或会议制，是指行政权力交由若干人组成的集体共同负责并集体承担领导责任的组织体制。

（2）分级制与分职制——纵横相交、相辅相成的两种体制

①分级制，又称层级制，是指行政组织纵向结构的各层级工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。

②分职制，又称职能制，是指横向划分部门的组织体制。

（3）分权制与集权制——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制

①集权制，又称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。

②分权制，又称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。

考点四：组织原则

1组织原则的形成与意义　★★

可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件：理论前提、理论概括、理论规范、社会价值。

2组织原则的主要内容　★★

在关于组织研究的不同历史时期，先后有过许多关于组织原则的理论概括，其中较为系统、明确和具有代表性的理论有：

（1）利恩·阿尔福特的十项工商管理原则。

（2）卢瑟·古立克和林达尔·厄威克的八项行政管理组织原则。

（3）马克斯·韦伯的八项理想行政组织的原则。

（4）行为学派的组织原则。

（5）系统学派的组织原则。

（6）权变观的组织原则。

3我国行政组织的基本原则　★★★★

（1）为民便民

这是我国国家行政组织第一的和最高的原则。

①为民，即要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作的出发点和宗旨。

②便民，即要与人民群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行政管理的有效运用更好地为人民办实事。

（2）完整统一

实现完整统一的关键在于合理的行政授权，并在此基础上实现国家行政决策、行政行为的一致性。

（3）权责一致

该原则的要义是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。

（4）精干效能

精干与效能相联系，指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材与其工作效绩之间的合理比例。精干效能是国家行政组织所必须的，不仅有助于提高行政效率，而且有助于减少行政开支。

（5）依法行政

该原则的核心是建立法制观念，培养对法制的遵从。依法行政是保证社会主义方向，抑制和克服官僚主义，减少和避免行政决策失误，反对和杜绝违法乱纪，取信于民和造福于民的重要原则。

（6）适应发展

该原则的基本要求是根据历史条件的变化，相应进行国家行政组织的调整或变革。它包括三个方面的含义：

①根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式。

②根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段。

③以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。

考点五：组织环境　★★★

1一般社会环境

一般社会环境指影响或制约包括国家行政组织在内的一切社会组织的宏观社会因素之和，直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，其内涵和特征主要有十个方面：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济和国防。

2特定社会环境

特定社会环境指与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量和直接因素。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构系统、技术系统、管理系统和社会心理系统产生直接和具体影响。这种影响主要是通过组织对外部信息的感知和处理，并转化为影响组织内部的决策过程实现的。

3团体社会环境

社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。在当今社会中，数不胜数的社会性组织或团体共同组成了复杂的团体社会。这些组织彼此矛盾冲突或协调一致，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。

组织的广泛性使其成为政府解决当代公共行政问题的关键之一，政府只有正确地处理好与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会性组织或团体相互作用的方式大致有三类：

（1）国家行政组织从团体社会环境输入信息，即通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解社会团体的要求和愿望，在充分输入和接收的基础上经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，以此获得社会团体的理解、赞同和支持。

（2）社会团体从国家行政组织输入信息，了解和把握国家行政组织的方针、政策和各项规定，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和支持。

（3）国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、斡旋、了结各社会组织或公民团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

考点六：组织变革　★★★★

1组织变革的动力与过程

（1）组织变革的动力

组织变革的动力由多重复合因素驱动并在交互作用的过程中推动变革进行。但在具体的变革中，主要推动力总是来自一个方面。变革动力主要有以下因素：①环境；②目标与价值观；③技术；④结构调整；⑤管理创新；⑥社会心理因素；⑦专家介入。

（2）组织变革的过程

①对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。

②感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。

③确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。

④找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。

⑤根据已确定的方案具体实施变革。

⑥对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，按照以上步骤重新循环。

2组织变革的阻力与克服

（1）变革的阻力

变革的阻力来自组织及其成员的两种不同需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。通常情况下人们会对变革持一定的欢迎态度，因为变革可能带来一定的好处。但是当变革可能带来不利后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，从而形成关于变革的阻力。变革的阻力主要来自三个方面：①利益差别；②习惯性；③认知。

（2）变革阻力的克服

对阻力的克服主要有以下十个方面，这些对策常常是交替或混合使用：①创造和谐的变革气氛；②力场分析；③广泛的参与；④重构群体规范；⑤强制力；⑥利用个人威望；⑦改变领导方式以及采取合理方式；⑧加强组织沟通；⑨加强革新性行为；⑩折中妥协。

3成功变革的一般条件

变革是一种组织行为，即一种有计划的行为，组织不仅要研究组织的问题、关注的焦点和改进的战略，而且要研究变革的条件性和应遵循的原则。成功实施变革的条件和原则主要包括以下几个方面：

（1）组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，否则组织将无法继续生存下去。

（2）有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要适应当前的环境，又要适应未来的变化，并且要同时考虑到目标、结构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与个人目标最佳配合。

（3）负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，必须了解成员的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。

（4）为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后再向大范围推广。

（5）必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。

（6）组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相促进；同时领导层要始终如一、坚定不移地肯定下级的变革努力。

（7）组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾以及阻力之间的相互关系，在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式正确选择克服阻力的方法，推动变革的不断发展。