第六章　人事行政

6.1　复习笔记

【知识框架】

【考点难点归纳】

考点一：人事行政概述

1人事行政的含义和管理机构　★★

（1）含义

人事行政是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的法规、制度、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。

（2）管理机构

人事行政管理机构是指主管或办理政府人事行政业务的机构。当代西方各国的人事行政管理机构从组织形式、权力划分、功能配置等方面来看，差别很大。

①从功能表现方面来考察，可以将人事行政管理机构分为四种类型：决策和综合管理型、协调和咨询型、监督和仲裁型和部门执行型。

②从与政府的关系来考察，人事行政管理机构可分为三种类型：

a．部外制，又称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。采用部外制的国家主要有美国和日本。

b．部内制，是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。

c．折中制，是部外制与部内制之间的一种类型，是指人事行政的管理机构既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。英国的人事行政管理机构是一种典型的折中制类型。

2现代人事行政的主要趋向及特征　★★★★

（1）主要趋向

纵观人事行政向现代化演进的过程，可以发现现代人事行政具有以下趋向：

①人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理。

a．政务官是指以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长。

b．业务官是指政府中除政务官以外的其他常任的职业公务人员，即公务员。

②由以恩赐官僚制和分赃制为核心的赡恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化。

③从随意性、然性很强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政。

④人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容。

⑤在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。

⑥人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才的并重。

（2）特征

①公平性，即人事行政中的人员进退、赏罚和升降等，均以客观的、法定的人才主义和功绩原则为标准。

②公开性，即人事行政的全过程向民众公开，彻底打破人事行政的隐秘性，杜绝私相授受和其他营私舞弊活动。

③超然性，即人事行政中的人事任免和其他事宜均以法规制度为依据，遵照客观事实做决定。

④适应性，即现代人事行政通常不是机械僵死的，而是具有相当的灵活性和适应性，以满足社会不断发展的需求。

上述四项特征是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准。

考点二：现代人事行政制度：国家公务员制度　★★★★

1．西方国家公务员制度的概念

西方国家公务员制度是指各国为了对国家公务员进行有效管理，提高政府行政工作的效率，逐步形成的一系列有关规章制度，对西方各国公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、晋升、调动、退休以及分类管理等做出了系统的规定。

2．西方国家公务员制度的基本特征

西方国家公务员制度具有以下七个基本特征：①实行职业常任；②公共权力依附于公务职位；③贯彻用人唯贤原则；④实行功绩考核制；⑤对国家公务员进行统一管理；⑥注重专业技术人才；⑦讲究职业道德。

3．西方国家公务员制度的确立标志

（1）常任的职业公务员制的建立。

（2）公开考试、择优录用制的建立。

考点三：现代人事行政中的职位分类和级别分类　★★★

1职位分类概述

（1）缘起和发展

职位分类是为适应现代社会发展的需要，首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段。实践表明，公务员的职位分类是一种比较科学、比较规范化的人事管理方法，比较适合运用于政府系统的人事行政之中。

（2）基本概念

公务员的职位分类是指把政府中各种公务职位，按工作性质和业务种类的不同，从横向划分为若干职组、职系，再按工作责任、难易程度和所需资格条件的不同，在纵向上划分为若干职级、职等，使每一职位都能在横向分类和纵向分类交叉构成的职位分类结构体系中找出自己的位置，从而达到对公务员科学化、标准化、专业化和系统化的管理。

（3）程序步骤

公务员职位分类的具体过程包括：①职位调查；②职系区分；③职位评价；④制定职级规范；⑤职位归类。

2职位分类与级别分类的比较

（1）职位分类是以“事”为中心；级别分类是以“人”为中心。

（2）职位分类制中，公务员本人的等级就是所在职位的等级；级别分类制中，等级与职位是分开的。

（3）职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比；级别分类制中则以级别等级定工资。

（4）职位分类制重视专家作用，实行专才专用原则，以考试合格为晋升条件；级别分类制主要以公务员的资历作为晋升条件。

（5）职位分类制中，公务员分类较复杂，技术性要求较高；级别分类制中，公务员分类少，较为简单，技术性要求不高。

（6）职位分类制易于对公务员进行科学管理，但是管理方面缺乏灵活性，公务员流动与调转的限制条件较严格；级别分类制下，公务员的管理具有伸缩性，但管理带有更多的经验色彩和主观性。

考点四：现代人事行政的更新机制：考任、退休与培训　★★★★

国家公务员的更新包括两方面的含义：公务员人员的更新和公务员素质的更新。现代人事行政的更新机制包括：考任制、退休制和培训制。现代人事行政的动态运作的机制包括：国家公务员的更新机制、国家公务员的激励—保健机制、国家公务员的行为调控机制。

1考任制

（1）含义

考任制是政府为推行公务，采用公开竞争考试的科学方法测量并判断其所需要的人员是否合乎标准，进而按照考试成绩的优劣进行挑选，取其优者来加以任用为政府工作人员的一套制度。

（2）基本原则包括：①平等原则；②公开原则；③竞争和择优原则；④长期任用原则；⑤独立和超然原则。

（3）考试程序包括：招考、考试和录用。

（4）考试内容包括：知识测验、能力测验、性格测验和心理测验。

（5）考试方法包括：笔试法和口试法。

2培训制

（1）含义

培训即通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。对公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合。在培训中学习到的知识和技能，要与公务员所在职位的工作有密切的关系，能迅速、直接地运用于实际工作之中。

（2）公务员培训的分类

①职前培训。即公务员经考试被录用后，在正式工作之前接受的就业培训。

②在职培训。即公务员在工作一段时间后，由国家有关的培训机构根据需要对他们进行短期或长期的训练。

（3）公务员培训的特点

公务员培训的特点包括：①培训制度法律化；②领导机构专门化；③培训机构多元化；④公务员培训的终身化和实用化；⑤培训、任用和晋升的一致化。

3退休制

（1）含义

退休是指当公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由政府机构发给该公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位。

公务员的退休制作为公务员系统的人员输出机制，与考任制一起担负着促进公务员队伍更新代谢的功能，保证了政府部门工作人员新老交替的顺利进行，是使公务员队伍年龄结构保持年轻化、阶梯化、稳定化的有效手段。

（2）公务员退休的条件

公务员的退休一般都有一定的资格条件限制，只有达到一定的退休条件，公务员才可被准予退休并享受退休待遇。公务员的退休条件包括三项内容：

①年龄条件。一般国家都规定为60周岁左右。

②工龄和缴纳退休保险金的年限。公务员只有工作过一定的时间，才可享受退休待遇。

③身体与精神状况。一般国家都规定，公务员因伤残、疾病或由于体力、智力、精神上有了缺陷而永远丧失工作能力时，可以准予退休。

（3）公务员退休的方式

①按公务员本人的主观愿望来划分，可分为自愿退休和强制退休。

②按公务员本人身体状况来划分，可分为正常退休和特殊退休。

③按公务员退休后是否还再参加工作来划分，可分为终身退休和暂时退休。

考点五：现代人事行政的激励-保健机制：考核、奖励、晋升与工资福利　★★★★

1激励-保健机制

（1）激励-保健机制的概述

现代行为科学的研究发现，与人的工作有关的因素有两类。一类是“激励因素”，如晋升、赏识、责任、工作成就、荣誉等，这些因素可起到激发人的工作动机、使人产生一种内在的工作动力的作用；另一类是“保健因素”，如工资福利、安全保障、管理监督等，正如卫生保健不能直接激励人们努力工作，但可以防止产生不满的工作情绪，维持最低的工作标准。

（2）激励-保健机制的作用

不仅在现代的企业人事管理中得到了重视，而且在现代的政府人事行政中也得到了一定的关注和应用：

①公务员的考核制、奖励制和晋升制能够增加公务员在工作中的责任感、自尊感和成就感，能够为公务员创造和提供被赏识、被肯定、被重视的机会，从而能够激发公务员的工作积极性，起到激励因素的作用。

②公务员的工作福利制度，可以保障公务员有安全、良好的正常生活，可以稳定公务员的工作情绪，因而起到保健因素的作用。

2考核制

（1）考核制的概述

考核制是公务员制度的重要组成部分，其功用在于可以了解和识别公务员，为公务员的奖惩和晋升提供客观依据；可以发现和选拔优秀的公务员，合理地使用人才；可以激励公务员的奋发向上的工作精神，调动公务员心理中的积极因素，从而保证行政工作效率的提高，增强人事行政体系的生机和活力。

（2）考核制的内容

考核的内容在各国有所不同，但一般都有考勤和考绩两个方面，其中以考绩为重点。

①考勤是指考察公务员的勤勉程度，主要包括工作积极性、纪律性、责任心和出勤率等内容。

②考绩是考核制的主要内容，是指对公务员的实际工作成绩（即完成工作的数量和质量）加以考察和评定。

3奖励和晋升制

（1）奖励

奖励是指对成绩优秀的公务员，由上级行政机关或行政首长给予的精神上的表扬和物质上的嘉奖，包括精神奖励、物质奖励和晋升。

（2）公务员的晋升

①晋升原则，一般有：a．公平原则；b．择优原则；c．资历原则。

②晋升形式，一般有：a．考试晋升制；b．功绩晋升制；c．年资晋升制；d．越级晋升制。

4工资和福利制

公务员的工资和福利制度，在人事行政的实际运作中主要担负的是保健机制的功能，它可以基本满足公务员的生存需要和安全需要，为公务员忠诚、安心地为国家效力和服务提供必要的前提条件。

（1）工资制度是否健全合理，对公务员的工作情绪影响很大。理想的工资制度一般都体现下述四项重要原则：①平衡原则；②平等原则；③与物价相适应原则；④定期提薪原则。

（2）在实行公务员制度的国家里，公务员的福利大体上包括社会补助、休假和社会保险三项内容。

考点六：现代人事行政的行为调控机制：义务、道德、监督与惩戒　★★

在现代公务员制度中，有关公务员义务、道德的规定，以及公务员的监督制度和惩戒制，构成了现代人事行政中的行为调控机制，起着从外在行为上调节、控制、约束和限制公务员种种行动的功能，使公务员的各种行动更加符合国家行政的要求。

1义务

公务员的义务是指法律对公务员在执行政府公务的过程中，必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束，起到了控制、约束和调适公务员行为的作用。

2道德

公务员的职业道德对公务员来说是一种行为自我调控机制，它能够使公务员对其不适当的行为做出一种自觉调整，是一种潜在的行业制约力量。

3监督制

（1）监督制的含义

公务员的监督制是指各种监督主体对公务员的行为是否遵守了法律和道德规范实施监督和检查的一系列规定。

（2）监督制的内容

①工作监督，主要是对公务员工作绩效的监督，一般通过公务员的考核制来完成。

②政治监督，主要是对公务员是否遵守了“政治中立”原则进行的监督。

③权力滥用监督，包括对公务员是否工作越权和是否以权谋私的监督。

④兼职监督，防止公务员擅自兼任经营性和营利性的职务。

⑤品德监督，即对公务员是否严格遵守职业道德规范的监督和检查，以督促公务员保持良好品行和高尚道德。

（3）监督制的渠道

①外部监督，是指来自行政系统以外的对公务员行为的监督，包括立法监督、司法监督和社会监督等形式。

②内部监督，是指来自行政系统内部的对公务员实行的自上而下的监督，包括专门监督和非专门监督两种形式。

4惩戒制

（1）惩戒制的含义

惩戒制是对公务员违法违纪行为进行种种惩罚的制度。

（2）惩戒制的主要内容

①行使公务员惩戒权的主体，包括：a．机关行政首长；b．行政性专门惩戒机关；c．专门的惩戒法院。

②公务员的违法乱纪行为的惩戒

惩戒是一种消极的行为调控手段，其目的是为了延续监督之后的功能，是为维护法纪的权威性和严明性，从而保障人事行政系统按照既定的规则正常运营。惩戒一般是在公务员有明确的违法乱纪行为的前提条件下进行的。根据公务员违法犯纪行为情节的轻重，公务员将受到一定程度的惩戒。

考点七：当代西方人事行政的发展　★★★★

1改进人事行政的管理方法

（1）各级政府积极研究与制定政府人力资源的战略规划。

（2）在公务员的招聘中，一方面立法严禁各种歧视，尤其是对妇女和少数族裔的歧视；另一方面，通过“扶正政策”对历史上曾经遭受过歧视的族裔和社会群体进行录用中的照顾。

（3）在公务员的录用考试方法上，传统的笔试和简单的面试多已由综合性的考试与实际工作情景模拟测试所替代。

（4）对空缺职位的描述，在明确责任与权限的基础上，加入更多的人情味和挑战性，以吸引更多的人员前来应聘。

（5）对工作绩效的评估，由传统的“上级评定下级”，转变为“上下互评”“自我评估”；在绩效评估中尽可能地使用分类打分的方法，而分类打分和绩效评估的总分常常作为晋职和加薪的依据。

（6）对于某些职位，可以灵活地采取“工作分享”的方法。

2提高公务员的工作绩效主要途径

（1）鼓励公务员积极参与所在机构的决策过程。

（2）采用目标管理的方法由每个公务员自己提出本职工作的目标并加以实现。

（3）采取“质量圈”方法，将一政府机构中的公务员划分为若干“质量圈”，每一质量圈构成一个工作小组，小组成员之间加强沟通，相互协调，发展共识，更好完成共同目标。

（4）采用“全面绩效测量”来弥补仅由政府系统内部对公务员绩效进行评估的不足。

3重视公务员行为规范与个人权利之间的平衡

（1）制定限制公务员参与政治活动的细则。

（2）为保障公务员做好本职工作，大多数政府机构严禁公务员从事“第二职业”。

（3）国家制定的公务员道德标准和职业规范，常常高于私有企业和非营利组织对雇员的要求。

（4）多数西方国家的政府对公务员（尤其是警察、公立学校教师以及涉及国家安全利益的公务员）的职外行为作了详尽的规范。对于违反职外行为规范的公务员，政府会依据是否与工作有关的原则，是否直接或间接损害政府利益做出相应的惩戒与处罚，甚至开除公职。

4贯彻人事行政中的民主、平等与公平原则

在贯彻人事行政中的民主与公平原则方面，西方各国除了继续强调政府有服务社会的责任与义务之外，近年来尤其重视处理两个问题，即公务员的代表性、公民和社会公益团体的参与。

考点八：我国公务员制度　★★★

1我国公务员制度的建立

我国公务员制度的确立和发展可分为五个阶段：

（1）1980—1983年，酝酿和探索阶段。

（2）1984—1986年，《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段。

（3）1986—1992年，明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段。

（4）1992—2004年，正式确立和改革完善阶段。

（5）2005年至今，法制化阶段。

2我国公务员制度的特点

（1）与西方公务员制度相比较，我国公务员制度的特点主要体现在三点：

①我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的，其目的是建立一个具有生机和活力的政府。

②我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线。

③我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。

（2）与我国传统干部人事制度比较，我国新的公务员制度的特点主要体现在以下四点：

①体现了分类管理原则

新的公务员制度作为各级行政机关实行的人事制度而与其他国家机关、企事业单位的人事制度相区别，改变了各类干部集中统一管理的模式。

②建立了新陈代谢制度

新的公务员制度一方面对公务员的资格条件和考试录用等做出了严格规定，另一方面又对辞职、辞退、退休等提出了明确要求，有利于克服领导干部终身制的弊端。

③强化了激励竞争机制

新的公务员制度明确规定，公务员的录用，实行公开考试、严格考核、择优录取；考核以工作实绩为重点，实行能上能下、优胜劣汰。有利于克服“能上不能下”“干好干坏一个样”的弊端。

④健全了廉政勤政约束制度

新的公务员制度在保持传统干部人事制度注重思想政治教育的同时，从制度层面入手，把廉政建设作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务员义务、权利、考核、纪律、职务升降、交流、回避等各个管理环节中。

3我国公务员制度的基本内容

我国公务员制度主要包括职位分类制度、新陈代谢制度、激励约束制度、职业发展和保障制度四大内容。

（1）职位分类制度

我国目前的公务员职位分类制度以规范的职位分类为取向，同时又兼顾了现阶段我国公务员职位内容和工作方法、工作手段尚不定型的现实，具有过渡性质。其主要规定了我国公务员的职务序列、级别划分以及职务与级别的对应关系。我国公务员职务分为领导职务和非领导职务两个序列。

（2）新陈代谢制度

新陈代谢制度主要包括考试录用、交流、辞职、辞退、退休等内容。

（3）激励约束制度

激励约束制度包括考核、奖励、处分、职务升降、回避等内容。

（4）职业发展和保障制度

职业发展和保障制度包括培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等内容。