2016年中国传媒大学经济与管理学院727公共行政学考研真题及详解
科目代码：727
科目名称：公共行政学
一、名词解释（共6题，每题5分，共30分）
1行政平衡
2行政服务
3行政执行
4公共财政支出
5利益分析方法
6参与管理方法
二、简述题（共4题，每题15分，共60分）
1如何理解政府行政管理的“公共性”？
2简述实现行政权力有效性的主要条件。
3简述法治行政的基本法则。
4简述民主行政理论的主要观点并做简要评价。
三、论述题（共2题，每题30分，共60分）
1结合政府与市场关系的演变历史，谈谈你对如何处理二者关系的看法并展开论述。
2结合经济社会发展形势，以及历次行政改革的实践，谈谈你对当前我国行政改革所面临的价值选择与改革难点的看法。
参考答案：
一、名词解释（共6题，每题5分，共30分）
1行政平衡
答：行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。经常存在的平衡问题有：各个社会阶层或利益集团的意见和利益的平衡，物质消费与精神生活的平衡，目前利益与社会发展的平衡等。行政平衡是由政府超然于社会之上的国家行政权力的主体地位所决定的。有效的行政平衡有助于平息事端、避免激化矛盾、安定社会，求得社会的稳定和均衡的发展。
2行政服务
答：行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。直接服务主要指政府兴办各种公共事业，例如，公共卫生事业、公共教育事业、公共福利事业，具体如幼儿注射疫苗、少年免费入学、成年福利医疗等。一般说来，一个国家的物质文明和政治现代化的程度越高，政府为国民提供的直接服务就越广泛。间接服务主要指政府通过积极而有效的公共政策推动经济发展、社会安定、民族和谐，进而创造良好的社会环境、自然环境、人文环境，增进国民的福祉。
3行政执行
答：行政执行是指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策等各种活动的总称。行政执行是行政人员最经常的活动，也是行政管理过程中不可忽视的一个环节。行政执行各个阶段各个环节的活动，都是为了实施决策，同时又可以验证和修正决策，并为下一个决策提供必要的经验。行政执行的特点包括：①行政执行以国家行政机关作为主要的主体；②行政执行是目的性和手段多样性的统一；③行政执行具有直接现实性；④行政执行具有灵活性和经常性。
4公共财政支出
答：公共财政支出是指政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其职能所需要的商品和劳务或其他支出的过程。公共财政支出须遵循三大基本原则：①经济效益原则，即通过公共财政支出使资源得到最优化配置，使整个社会的效益最大化；②公平原则，即通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态；③稳定原则，即公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈。公共财政支出的规模和结构直接影响社会再生产的规模和结构，全面准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力和政府职能的基本情况。
5利益分析方法
答：利益分析方法是指从利益的角度，通过分析社会历史现象，把握其本质和根源，透过各种社会主体的言论和行为把握其动因的方法。在公共政策中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。人们在分析中所遇到的基本问题是：分配什么利益，向谁分配利益，谁获利益多，谁获利益少等。这些属于事实层面的分析。利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达到激励和约束多元利益主体行为的目的。
6参与管理方法
答：参与管理方法是指通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法。它可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。参与管理方法的应用可分三个不同层次：①宏观层次。宏观意义上的参与管理是政治民主的一个重要内容，既包括直接地行使公民权利，也包括间接的运用权力。②中观层次。中观意义上的参与管理是行政组织工作的一种方法，即行政工作人员都有对行政组织和个人目标的确立、行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。③微观层次。微观意义上的参与管理是在行政管理中，为提高职工的积极性和管理效率，由员工参加管理和决策的一种方法，内容包括民主选举基层管理人员、建议制度和监督管理等。
二、简述题（共4题，每题15分，共60分）
1如何理解政府行政管理的“公共性”？
答：行政管理又称公共行政。公共行政是公共行政学中的专门术语，由于在“行政”前面加了“公共”二字，使“行政”本身的含义更为丰富。
美国著名的公共行政学家德怀特·沃尔多在《公共行政学研究》一书中给“行政”下了一个定义后，紧接着就提出了三个相互联系的问题：“什么是‘公共’行政？‘公共’（public）这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政？”。在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：
（1）和私人行政相区别
“公共”是相对于“盈利的”“私人的”或“企业的”行政来说的，亦即强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。
（2）明确了行政活动的目的和性质
如果进行抽象的研究，所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利，而公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务。由于国家的本质是阶级统治的工具，在资本主义国家中，其行政前面虽然加了“公共”二字，但其目的和性质与其词义仍有本质的区别，“公共”两个字只说明了政府职能的形式而不是本质。
（3）强调行政所负的社会责任和义务
行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准。
（4）强调公众的参与性
行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等各个方面。
（5）强调了行政活动的公开性
公开性一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓，另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。
由于“公共”一词具有上述这些主要内容，因此“公共行政”一词本身的含义比“行政”一词要丰富得多。
2简述实现行政权力有效性的主要条件。
答：行政权力有效性是指在法定框架下行政权力的运作以低成本、高效率达成既定目标。公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。具体表现在以下三个方面：
（1）合法性是公共行政权力的第一要素
在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。
（2）合理性是公共行政权力的第二要素
其基本涵义是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。
（3）实际运用是公共行政权力的第三个要素
实际运用主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必不能实现其合理性，也必有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。归根到底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。
3简述法治行政的基本法则。
答：法治行政是指为了防止和反对行政恣意自为，不受约束，从而危及国家民主政治制度和大众权益，以法律制度、法律精神来约束和规范行政活动的动态过程。法治行政注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏重于动态的行政依法治理的过程。法治行政的基本法则包括：
（1）行政行为必须适合法律或行政法规的规定，即一切行政行为都不得与既定的法律或行政法规相抵触。具体有以下几层含义：
①在既定法律或法规有效期间，即其未被停止或废止之前，行政行为须适合其规定。
②一切与宪法、法律和行政法规相抵触的行政命令、行政决定等都不发生效力。
③下级行政机关不得抵触上级行政机关的决定或命令。
④除特别法明确规定例外，行政须自动适应法律或法规规定。
（2）行政命令不得代替应以法律规定的诸事项，即由宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进行，行政命令不能代替。
（3）行政裁量也须适合法规和适当，即在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规规定相抵触。同时，行政裁量必须符合公益目的和通常事理，即适当。
（4）通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。有如下两种情况：
①以行政救济制度，来保障法治行政的主旨，在不法行政行为发生的条件下，通过申诉、诉愿和行政诉讼等制度，来保障受害者的权益得到维护。
②在国家或社会利益受到损害的情况下，通过法定监督权的运用，来保障法治行政的主旨，追究行政责任，维护宪法精神和法律制度。
4简述民主行政理论的主要观点并做简要评价。
答：民主行政理论是60年代新公共行政运动的理论在80年代的发展。其核心观点认为，民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。因此，按照“主权在民”的宪法精神，有必要强调行政的公共属性，进而使公共行政始终是“主权的委托者”，始终尽心尽责地维护社会公平和正义，始终以人民的意志为转移，始终以不断增进人民的福祉为己任。
（1）民主行政理论的主要观点
①公共行政的核心价值是代表和最大限度地表达公共利益。因此，公共行政必须超越党派观点，超越团体利益，始终如一地维护社会公平、公理、公德，维护社会正义。
②通过有效的制度安排实现国民实质性参与公共政策的制定过程。国民参与是保障行政民主的根本途径，而行政民主由于政治与行政的不可分性成为政治民主的必要条件，同时亦是政治民主的不可或缺的重要组成部分。
③确保行政“主权的委托者”的功能地位和作用，实现行政的为国民服务的最高宗旨。与此相联系，必须实行开放式的政府公共政策议程，大大增强行政管理的透明度，在防止专业主义或“专家治国”的同时，反对任何以效率或成本为借口实行行政集权，甚至行政专权。
④反对“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。
（2）简要评价
①民主行政理论的重大贡献：
a．把民主行政上升为一个立宪选择问题，从制度设计和分析的角度探讨了如何实现行政民主，深化了行政民主的理论与实践层次。
b．运用政治经济学、公共选择理论和宪政理论的研究成果和方法论，并追溯了民主行政的政治哲学渊源，深化了民主制行政的理论基础。
c．较为深刻地揭示了官僚制行政范式的弊端和美国公共行政学的思想危机，把民主制行政提升为官僚制行政的一个替代范式，立意颇为深远。
d．系统地阐述了民主行政的制度机制，为公共行政的民主化发展提供了制度框架。
e．民主行政理论还具有强大的外部效应，民主行政理论反对政治—行政两分法，主张政府官员承担其社会与政治责任，必须向社会和公民负责等等，这些观点都支持了后来的新公共行政和新公共管理运动。
②民主行政理论的局限：
a．忽视了如何确定公共服务传输体系的规模，如何既相互区分又相互协调。民主行政理论的阐述比较宏观和抽象，对于民主行政的具体运行机制讨论比较少。
b．存在理论妄想的嫌疑，把理性化和集权化的单一权力中心体制视为目的。
c．民主行政的方法论基础存在不当；民主行政理论的一些主要假设至少是不现实的，或与现实严重不一致；民主行政的一些理论思想可能在实践过程中走向理论的反面，过于强调分权自治可能会导致无序的无政府主义。
三、论述题（共2题，每题30分，共60分）
1结合政府与市场关系的演变历史，谈谈你对如何处理二者关系的看法并展开论述。
答：（1）政府与市场关系演变主要经历了五个阶段：
①15世纪到17世纪的重商主义时期
民族国家即将建立，商业资本得到了发展壮大。商业资本要求保护和扩大贸易，为此要求建立中央集权的国家体制，实行国家干预，消灭封建割据，在统一国内市场的同时开辟海外市场。重商主义反映了商业资本和新兴资产阶级进行原始积累的要求。
②1776年亚当·斯密出版《国富论》至20世纪20年代的自由放任时期
亚当·斯密于1776年发表了产生深远影响的《国富论》，全面阐述了自由主义经济学的原理。政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府。政府职能应仅仅限定于：保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫；建设并维持某些公共事业及某些公共设施。
③20世纪20年代至50年代末期，凯恩斯主义指导下的政府干预时期
人类进入20世纪以后，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深，1929年西方世界爆发了一次大的经济危机。经济危机向人们表明，自由放任主义者所说的资本主义经济具有的自律性调节机制失效了。1926年，英国著名经济学家凯恩斯发表《自由放任主义的终结》一文，公开表明放弃自由放任主义原则。凯恩斯认为，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。为此，凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套的“反危机”的政策主张。在凯恩斯主义的指导下践行政府干预主义的罗斯福新政兴起。
④20世纪60年代至80年代，经济自由主义复兴时期
二十世纪六七十年代以后，面对资本主义社会严重的经济“滞胀”危机，凯恩斯主义关于政府干预经济生活的主张和政策显得于事无补。于是，主张修复“看不见的手”、反对政府干预经济的呼声日渐高涨。新自由主义成为主流经济理论，它们强调基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，“政府失灵”是不可避免的；必须强调价值判断和伦理规范的重要性。于是市场超越政府力量在经济发展和资源配置中起到重要作用。
⑤20世纪90年代至今，新凯恩斯主义与新经济浪潮阶段
进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题，新凯恩斯主义应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义最终还是被“新经济”的浪潮所淹没。
因此从政府与市场二者关系的发展过程来看，政府与市场的争论问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而是集中在如何实现市场对资源的配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。
（2）处理好政府与市场之间的关系
①转变政府职能，厘清政府与市场的边界
处理好政府与市场的关系，首先要厘清政府与市场各自的边界，在市场经济条件下，政府通过实施负面清单对市场进行管理，主要发挥监督引导调节作用，通过事中事后监管、逆周期调节及公共物品提供来发挥作用。
②密切配合，处理好政府与市场之间的关系
在厘清各自边界之后，还需要定位政府与市场的关系。建设社会主义市场经济，需要建立统一开放竞争有序的市场经济体制。在这一体制中，政府与市场其实是相辅相成、不可分割的统一体。首先，要充分利用市场这只“无形的手”，通过价值规律等自主发挥调节作用。其次，政府为市场发挥作用提供良好的环境，起到监督作用。最后，即使是在市场失灵时发生经济危机期间，政府逆周期调节经济，也是起到四两拨千斤的作用，稳定经济化解危机，而不是大包大揽直接去干预市场。
③发挥市场在资源配置中的决定性作用
市场经济就是充分发挥价值规律，以价格作为高度灵敏性和灵活性的市场调节手段自主发挥调节作用。通过价格上升刺激供给抑制需求，价格下降刺激需求抑制供给，更加有效地推进市场供求处于平衡水平，并且促进资源集中到更加有效率的领域。
④更好发挥政府作用还需提升政府治理水平
当前我国深化供给侧结构性改革，在去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板的过程中，要提高政府治理水平，切实保障市场在资源配置中的决定性作用。
2结合经济社会发展形势，以及历次行政改革的实践，谈谈你对当前我国行政改革所面临的价值选择与改革难点的看法。
答：当代中国行政改革是一项极为复杂的系统工程。我国行政改革的主要任务，是要通过对国家行政组织即各级政府的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等方面的基本原则的再认识、再设计、再组合、再规定，再次构建政府行政管理体制，通过重新定位使政府行政管理体制适应现阶段经济社会发展需要。
（1）我国行政改革的难点
①政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性
从发展行政的观点来看，政府面对不断变化的政治、经济、社会、文化以及国际环境，政府改革不应是被动的回应，仅消除政府组织及运行的不合理因素，更应当以前瞻性的创新精神，以行政的发展推动社会的发展，只有这样，才能不断应对社会的挑战。历次的政府改革，都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府改革是消极的。往往是事到临头，才忙于应付，缺乏主动性、自主性和前瞻性。
②政府改革视角的偏狭
多年以来，一提起政府改革，便将其等同于机构改革，政府改革的视角点是在机构、人员的调整上。给人一种印象，似乎政府改革就是撤并机构，精减人员。事实上，政府改革或再造涉及多个面向和维度。从一般意义上而言，政府改革最少会涉及以下几个方面的变革：一是结构性变革，如组织结构的重组，层级的简化，人员的精减；二是工具层的变革，涉及政府治理方式、方法以及公务员做事的方式；三是价值层面的变革，涉及政府人员的心灵改革。显然，仅仅改变政府之结构，是无法达到改革目的的。
③缺乏对政府改革理论上的反思
历次政府改革，都反映出我们理论的准备和反思不足。对于政府改革的一系列重大理论问题，如公共行政的性质；政府的职责；政府与企业的关系；政府与社会的关系；中央与地方的关系；政府治理方式，包括政府改革的目的本身，都缺乏系统的理论上的认知。改革在理论上的滞后，影响着我们对政府改革的思考，并限制着我们战略和政策的选择。
④政府改革孤立于政治和社会系络
政府改革不能也不可能游离于整个社会的系络之外，行政改革专家凯顿曾用“不能将好苹果放在烂篮子之内”来形容环境与政府改革的关系。从更为广泛的意义上来看，立法、行政、司法、社会组织、政党、经济组织均是一个社会的共同管理者，任何一个组织都不可能游离于其他组织之外而孤立地存在。观察和处理行政问题，不可孤立地对待。行政部门的问题是政治、经济、文化、法律多种因素的体现。因此，政府再造不仅仅局限于政府组织之内，而应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应。另外考虑到在计划经济下形成的党政不分、政企不分、政社不分等高度统属的体制状况，我们需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。这也是中国政府改革为什么不推不动、推亦不动的一个重要原因。
⑤效率主义改革典范的局限
检视过去的政府改革，主导我们改革的是行政理性模型，即行政改革的核心在于有效率的行政，这种改革典范以提高政府工作效率为核心价值。客观地讲，政府行政必须是有效率的，效率也是重要的，但是效率主义的改革典范也存在着缺陷和不足。这主要表现在：
a．效率行政使行政发展与改革的视野狭隘，致使行政发展的目标无法落实，需知道缺乏消费者效用的效率是没有意义的；
b．效率行政可能忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值；
c．效率行政将行政矮化为政府执行的工具，忽略了政策规划、制定与执行过程中的公民参与；
d．效率行政易使行政权过分集中而腐化或使之沦为宰制人民的工具。
（2）我国行政改革的价值选择
①从政府组织机构改革来看，改革由以往注重政府组织机构的精简向注重强化组织内部管理的转变。政府组织机构的相对稳定性将是21世纪我国政府机构的一般特征。改革将朝着强化政府组织机构内部管理、提高组织效率、完善服务程序等方面转化。
②从干部人事制度改革来看，改革由以往的注重公务员数量的精简向注重提高公务员素质的转变。特别是中组部颁发的五年干部培训纲要明确反映了这一改革的价值取向。随着我国向小康社会的迈进，对政府公共产品和服务的要求会越来越多，这是一个社会发展的必然过程，中国也不例外。可以预料，随着我国社会经济的发展，公务员的数量还会缓慢增加，对公务员的素质要求会越来越高。从国内外的发展经验来看，干部是国家首要的“软实力”，干部的素质决定着国家和民族的兴衰，在一个日益复杂的世界上，干部的公共精神、干部的公共政策制定能力将决定着国家的兴衰和民族的兴亡。注重公务员素质的提高，将是我们提高执政能力的基本价值选择。
③从政府工作的基本价值追求来看，改革由以往在效率、公平上的偏重向强调公平与效率并重的转变。市场管效率，政府管公平，这是市场经济条件下政府与市场有效分工的一个基本原则。就一个和谐社会来说，片面强调效率或片面强调公平都是有害的，都不能带来社会稳定的、持续的和长久的发展。从国内外的发展经验来看，政府更迭或发展受挫的一个根本原因是腐败和社会贫富差距拉大。腐败必然导致国家和民族的凝聚力下降，导致政府公信力下降乃至政府失效；而社会不公平则促使社会团结的瓦解和社会诚信的丧失。
④从对政府工作绩效的评价标准来看，由过去单纯注重GDP向注重经济社会全面发展的方向转变。政府工作绩效是衡量执政党执政能力的一个基本指标。除了注重市场配置效率以外，政府工作更应该注重以公共精神为主导的公共政策配置效率、以德能勤绩为标准的干部配置效率和以公共利益为基础的公共预算配置效率。社会主义社会的基本价值目标是共同富裕，而要实现共同富裕的目标，就必须在公共政策选择和公共预算导向上坚持社会公平的原则，使社会上的大多数人都能享受到经济发展所带来的好处，改革的大目标是构筑一个稳定、和谐、可持续发展的社会，一个人民安居乐业的社会，而要实现这一目标，经济社会的协调发展是我国政府改革的一个基本的价值选择。
⑤从政治层面来看，政府改革的方向正在由以往的计划体制下的行政命令向市场经济条件下的社会主义民主政治（人民民主）、从强调理性权力（主观权力或人治）到强调合法权力（依法治国或法治）、从全能政府到服务型（责任型）政府的转变。我国政治体制和行政体制改革步伐明显加快，限制政府权力的宪政改革、扩大公共机构管理的民主参与力度、强化对公共权力的审计和监督、政府问责制、干部选拔任用过程的民主机制、逐步扩大基层的民主选举、强调人民代表大会在国家政治生活中的主导地位等，都昭示着我国社会主义政治体制和行政体制改革在取得实实在在的进步。可以预料，党的领导、人民民主和依法治国将构建出中国政治体制和行政体制改革的基本蓝图和我国政治行政发展的基本价值取向，为中国持久发展提供政治保证。