第二章 宪法序言的由来与构造

第一节 宪法序言的产生与演变

一、宪法序言的概念

宪法序言，又被称为宪法前言，从形式上看，它是位于宪法正文之前的一段文字，主要是描述性的；从内容上看，世界各国宪法序言也不尽相同，但归纳起来，主要阐明国家的历史、制宪的过程、制宪权的主体、宪法的合法性根据、制宪目的、国家存在的目的与任务、宪法作为根本法与最高法的地位以及政治意识形态等方面的内容，有的国家的宪法序言包括以上大部分的内容，而有些国家的宪法序言只包括以上某几个方面甚至仅仅某一个方面的内容。一般而言，只要是位于宪法正文之前且具有实质性内容的一段（并非一个自然段）文字，均可称为宪法序言。宪法序言主要有两种形式，一是，宪法正文条款之前的那段文字冠以“序言”“序文”或“前言”称谓，比较容易判定序言的存在，比如，新中国成立以来的四部宪法、菲律宾宪法、捷克斯洛伐克宪法、法国1946年与1958年宪法以及德意志联邦宪法等即是如此；二是，宪法正文条款之前的文字虽无序言称谓，但被公认为是宪法序言，比如，美国宪法、日本宪法、印度宪法、匈牙利宪法、意大利宪法、苏联宪法等就属于这种情况。但是并非所有国家的宪法序言只有以上这两种表现形式，比如，委内瑞拉共和国宪法正文之前的文字冠以“委内瑞拉共和国国会”称谓，主要表达该国制宪目的，从内容上看，应当属于宪法序言；再如，特立尼达和多巴哥宪法正文之前既有以“序言”为标题的规定，在“序言”之前还有一段表达本国制宪目的的文字，是将这两部分都视为该国的宪法序言，还是仅将“序言”之前的文字作为该国的宪法序言，尚需进一步的研究。另外，宪法序言在语言表述上与宪法正文有所不同，宪法序言一般是叙述性的，其语句构成往往比较复杂，既有规范性陈述语句，又有事实性陈述语句，甚至还有两种语句相互交错的情形；而宪法正文都以条文的形式表现出来，具有显著的规范性特征。当然，也有例外，比如玻利维亚共和国宪法的“序言”就与众不同，它由四个条文构成。

世界上部分国家的宪法有序言，而部分国家的宪法没有序言的事实比较容易激发人们思考这样一个问题，即宪法序言是一国实定宪法的必要组成部分吗？如果单从没有序言一国宪法照样成立的事实看，似乎可以得出这样的结论，宪法序言并不是宪法的必要组成部分。不过，笔者认为，这种形式化推论基本上没有什么理论意义。因为，从部分国家宪法没有序言，其宪法仍旧完整且自足的事实根本无法推断出这样的结论，即对于已经有序言的宪法而言，宪法序言并非其必要的组成部分。从法教义学的研究立场看，只有对一国宪法进行体系化思考，弄清楚：宪法序言的内容是否已为宪法正文所涵括、宪法序言与宪法正文存在怎样的脉络关联、宪法序言是否具有法律效力、宪法序言的效力范围与表现形式如何、宪法序言在宪法解释中的作用如何等问题之后，才能对宪法序言是否必要及其必要性何在等问题作出一个解答。实际上，构成本书的各章内容就是围绕这些基本问题逐次展开研究的。

二、宪法序言的产生

本书无意全面重述宪法序言产生的历史事实，而是侧重对制宪者型构宪法序言的理由或目的做一个梳理。我国现行宪法是对1978年宪法的全面修改，因此，它不是一部制宪意义上的全新的宪法，作为其有效组成部分的序言，自然也存在着与新中国成立以来各部宪法序言之间的历史脉络关联。

新中国成立以来的第一部宪法，即1954年宪法由包括序言、总纲、国家机构、公民的基本权利和义务以及国旗、国徽、首都五个部分组成。至于为什么制宪者决定将序言作为宪法的一个组成部分，可以从形式与实质两个方面予以考察。一方面，正如1954年宪法序言所表明的，“这个宪法（即1954年宪法）以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展”。众所周知，作为1954年宪法之前身的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），曾经发挥着临时宪法的作用。《共同纲领》虽然十分简约，但仍然有序言这个组成部分。因此，1954年宪法对作为临时宪法的《共同纲领》的继承也表现在其对序言部分的保留；另一方面，1954年宪法之所以需要序言这个部分还有实质上的原因。正如刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》所指出的，宪法序言对革命历史事实的叙述是必要的，因为这个宪法就是中国人民革命胜利的结果，“但是宪法所以需要序言这个部分，更重要的是因为要在序言中说明我国正处在过渡时期这个历史特点，并且着重地指明国家在过渡时期的总任务和实现这个总任务的内外条件”。“过渡时期”指的是当时中国社会尚未建成社会主义社会，但同时现实生活中已经存在着建设社会主义的事实，而且这种事实有进一步发展的态势。为了反映当时的真实状况，就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。但是如果不指明这个目标，现实生活中的许多事情就不可理解。于此可见，制宪者认为其对本国所处的历史相位的判断与其对国家未来发展纲要的确定之间存在逻辑上的推演关系，即“我们现在这样的状况决定了我们应该如此这般的行为。”很显然，制宪者清醒地认识到，这些政治性极强的内容不宜于在宪法正文中以条文的形式予以规定，故而在宪法序言中以叙述性的语句予以宣明，则比较妥当。宪法序言从产生时起便具有极其浓厚的政策与意识形态的宣明功能。宪法序言过分承载国家政策性规定必然导致宪法序言从一开始就埋下不稳定的因素。这从第一部宪法的缔造者毛泽东关于当时宪法的观点中得到淋漓尽致的展现。1954年3月23日举行的宪法起草委员会第一次全体会议上，毛泽东在听取关于《中华人民共和国宪法草案（初稿）起草工作的说明》过程中，插话道：“这个宪法是以共同纲领为基础加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。”

三、宪法序言的演变

1970年，“文化大革命”已经持续了五年，社会秩序极度混乱的局面促使毛泽东提出召开四届人民代表大会和修改宪法的建议，以便使国家重新步入正常的发展轨道。新成立的修宪小组于1970年3月18日向当时召开的中央政治局会议通报了修宪小组的工作报告。在这个报告里，提到宪法序言问题。当时小组的意见是，仍然保留宪法序言，但是修改后的序言篇幅不宜过长，要控制在1000字以内，而且关于统一战线、民主集中制、民族关系等问题要按照现实情况和要求重写。1970年8月22日，在宪法修改稿的讨论会上，康生代表起草委员会发言，指出为了使宪法更简洁，本来打算将序言合并到总纲里，但是考虑到社会主义的历史阶段、阶级斗争及发展路线等问题很难以条文的形式予以表述，放在总纲里或其他地方不合适，觉得还是保留序言。在1975年1月8日至10日召开的党的第十届二中全会上，通过了《中华人民共和国宪法草案》以及《关于修改宪法的报告》，1975年1月17日四届人大通过了《中华人民共和国宪法》。1975年宪法与1954年宪法在架构上基本相同，同样是由序言、总纲、国家机构、公民的基本权利和义务以及国旗、国徽、首都五个部分组成，1975年宪法序言总共781字，而1954年宪法序言有934字，两者在篇幅上大体相当。然而，1975年宪法序言在整个宪法中所占的比重要远远高于1954年宪法序言在宪法中所占的比重。1975年宪法序言之外其他四个部分总共才三十条，序言在字数上占整个宪法的18.6%，而1954年宪法序言在字数上占整个宪法的9.7%，由此可见，与1954年宪法相比，1975年宪法更为突出了序言在整部宪法中的重要性。

1975年宪法序言的核心内容是其第三自然段，即“社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。”此段中所提到的四个“存在”，是用来说明当时基本路线“无产阶级专政下继续革命的理论和实践”是有正当根据的。从政治学的角度看，这个路线是“极左”的错误路线。但是在型构宪法序言的技术上却与1954年宪法如出一辙，都是将执政党在特定历史阶段的政治判断实定化为宪法的组成部分。当然，与1954年宪法相比，1975年宪法序言更是充满了当时流行的政治话语，诸如“要正确区别和处理敌我矛盾和人民内部矛盾”“要继续开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”“独立自主，自力更生，艰苦奋斗，勤俭建国”“鼓足干劲、力争上游，多快好省地建设社会主义”以及“备战、备荒、为人民”等。

1978年宪法是在粉碎“四人帮”反党集团的背景下制定和通过的一部宪法。在篇幅上，1978年宪法序言比1975年宪法序言更长，总共1119个字，占整个宪法的14.1%，仍然是一部比例不协调的宪法。与前两部宪法的起草不同，这部宪法草案并不是由全国人民代表大会决定组建的机构起草的，而“是以华国锋主席为首的、中国共产党中央政治局全体同志组成的修改宪法委员会起草的”。它体现中国共产党中央政治局，尤其是华国锋个人的一些想法。由于华国锋坚持“两个凡是”的思想路线，因此，1978年宪法在很大程度上仍然保留了1975年宪法的根本精神。就宪法序言而言，一方面，1978年宪法序言所阐发的政治路线与纲领是1975年宪法序言的延续。该序言肯定“文化大革命”的积极作用，认为“第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期”。“第一次”之用语不仅包含颂扬之意，而且还预示着这种革命运动还有持续下去的可能性；与其余三部宪法序言相比，该序言更加突出毛泽东个人的历史作用，序言里总共出现五次毛泽东的名字，用语也不尽相同，分别为：“伟大领袖和导师毛泽东主席”“毛主席”“毛泽东主席”“毛泽东思想”及“毛主席的伟大旗帜”。另一方面，该序言也出现一些积极的因素。比如，其确认国家发展目标是“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”。另外，该序言第一次提到台湾问题。此两项内容均为1982年宪法序言所承袭。

1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议根据中共中央的建议，成立了宪法修改委员会。9月15日，宪法修改委员会第一次全体会议决定成立宪法修改委员会秘书处，秘书处负责起草宪法修改草案。1980年9月22日，在秘书处第一次会议上，关于宪法序言，秘书处成员有两种意见：第一，认为序言不具有条文形式，缺乏明确的规范性，并且其内容容易与迅速发展的实际情况相脱节，建议不要序言；第二，认为应当保留序言，但要写得简略一些，主要是总结社会主义革命和建设取得的成就，宣明党提出的实现四个现代化的总任务以及统一战线与外交政策等。1980年9月24日，在秘书处第二次会议上，再次讨论宪法序言，与会者一致认为，“要不要‘序言’的问题可以放到最后去考虑。如果规定的内容都已经写下，就不用序言；如果还有必须规定而不便写入各章的问题，可再考虑用序言的方式处理”。

关于宪法序言部分的修改，部分专家学者亦发表了重要的观点。在1981年1月秘书处组织的外地知名学者的座谈会上，潘大逵教授指出，不应当对党的领导在宪法里做具体规定，如果一定要有，则放在宪法序言里较为妥当。当时与会的杜若君、何华辉与黄德禄等教授都主张把包括党的领导在内的四项基本原则放在序言里。吴家麟教授认为：“宪法序言可以要，但不宜过长。关于党的领导和指导思想，从理论上说可以不写……但从实际出发，又不能从宪法中取消，否则会引起思想混乱。可考虑将这些内容写进序言。序言虽是宪法的一部分，但它不同于条文，没有强制性。”潘念之教授认为：“序言可简述建国历史和说明新时期的总任务，至多不超过200字。”陈云生亦认为：“我国宪法即使保留序言，亦应进一步压缩，使它更加简明扼要。”

1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过的宪法在结构上与前三部宪法基本相同，都包括“序言”“总纲”“公民的基本权利和义务”“国家机构”以及“国旗、国徽、首都”这几个部分。就序言而言，除了内容有所变化之外，其结构与前三部宪法序言的结构亦非常近似，都包括历史叙述以及国家在特定历史阶段的任务与政策。最大的变化就是这部宪法的序言在最后一个自然段，自我确认作为根本法与高级法的法律地位。这是前三部宪法所没有的新内容。通过以上对制宪者与修宪者在制宪或修宪过程中的立法意图的简要的考察和梳理，可以将新中国成立以来的四部宪法的序言共同具有的特点归纳如下：

（1）序言表达的核心内容总是那些无法或适宜于以条文的形式表达，但是制宪者或修宪者认为比较重要的政策性或政治性的内容。

（2）序言的内容与执政党在特定历史阶段的政治决断的内容高度吻合。宪法序言是与执政党的政治路线最密切相关的宪法组成部分。

（3）执政党的决策风格导致在某个时期居于统治地位的领导者的具体想法直接决定或极大地影响宪法序言的内容。

（4）序言没有表述近代以来立宪主义所标榜的核心价值目标，但是对国家与民族的兴旺发达等整体性的价值表现出强烈的偏好，只是热衷于记述具有历史阶段性的国家政治目标。