前言
发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是我国政府履行经济社会管理职责的重要依据，更是全国各族人民的共同愿景。新中国成立以来，我国先后编制了十三个五年计划或规划，在规划的理念、体制、方法等方面进行了大量的创新和探索，积累了丰富的实践经验，形成了相对成熟的模式，在规划的科学化、制度化和规范化方面迈出了重要步伐。尤其是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国规划在功能定位、规划体系、编制程序和实施机制等方面不断探索和完善。
一是规划功能定位更加清晰。自1953年我国开始制定五年计划以来，围绕规划的功能定位，我国进行了大量的实践探索和理论思考。经过60余年的发展，我国发展规划已经从早期计划经济条件下的指令性计划，逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、综合性的指导性规划。尤其是“十一五”以来，“五年计划”正式更名为“五年规划”，规划内容从以经济领域为主逐渐拓展到了经济、社会、文化、环境、生态等多个重要领域，规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局，成为阐明国家战略意图、明确政府职责任务、引导市场主体行为的发展纲领。
二是规划体系建设更加健全。针对规划实践中各级各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等现象，我国大力推进了规划体制改革，并于2005年印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，提出建立“三级三类规划管理体系”，经过十多年的实践探索，逐渐形成了以国民经济和社会发展总体规划纲要为统领，专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑的发展规划体系。2011年，国务院批准发布《全国主体功能区规划》，旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，为统筹各类空间性规划奠定了基础，也为加快统一规划体系、理顺规划关系提供了解决思路。
三是规划编制程序更加科学。规划编制过程是统一思想认识、凝练社会价值、形成共同目标的公共政策过程，需要科学的编制程序和广泛的社会参与。自“十五”以来，我国围绕规划编制程序开展了大量探索，加强了规划的前期研究工作，完善了规划编制的衔接协调机制，建立健全了规划编制的公众参与和专家论证制度，规范了规划的审批管理制度，逐步形成了相对成熟稳定的规划编制程序，在推进规划编制的科学化、制度化和规范化方面迈出了坚实的步伐，真正实现了“汇聚众智”“开门编规划”。
四是规划实施机制更加完善。规划的生命在于实施，规划的权威也在于实施，不能有效实施的规划不过是“空中楼阁”“镜中花水中月”。为有效发挥规划引领发展的战略导向作用，我国逐步建立了党总揽全局、人大依法监督、政府主抓落实、“群团”组织积极配合、社会力量广泛参与的规划实施组织机制；通过编制专项规划和年度计划，实现规划指标和任务在重点领域和不同年度的有效分解和落实；区分了预期性指标和约束性指标，明确了预期性指标主要依靠市场主体自主行为实现、约束性指标主要依靠公共资源来确保实现的原则，理顺了规划实施中的政府和市场关系；建立了“年度监测评估—中期评估—总结评估”的规划评估体系，实现了对规划实施情况的全程动态监测；加强了财政预算与规划实施的衔接协调，强化了规划实施的财力保障。
中国改革开放四十年的成就表明，规划是市场经济条件下正确处理政府和市场关系、发挥市场配置资源的决定性作用、更好地发挥政府作用的重要制度创新，是中国发展成功经验的重要“秘诀”，在凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标等方面发挥着不可替代的作用，是促进我国经济持续健康发展、推动社会全面进步的重要“秘诀”，也为全世界发展中国家走向现代化提供了中国智慧和中国方案。
但是同时也要看到，我国规划实践中仍然存在一些突出问题，比如：规划编制程序的制度安排不够规范，法律意义上的制度安排不足；规划决策的制约机制不够健全，采纳专家和公众意见还不够；规划评估的纠偏机制和问责机制还不够健全，难以对责任单位形成硬约束；等等。要破解这些难题和“瓶颈”，就需要学术界、实践界与政府部门的共同努力。
在我国发展规划领域，理论研究落后于实践的现象还比较突出，关于规划理论和实践的论著，大部分都是在探讨城市规划等物质空间形态规划，而对经济社会发展等战略性、综合性规划关注相对较少。经过长达半个世纪的实践探索，发展规划仍然缺乏理论基础、科学方法和学科共识，对我国发展规划实践的指导作用十分有限，因此开展发展规划编制方面的理论和政策研究非常紧迫。一方面，政府实践部门在发展规划编制的程序、方法等领域进行了大量的探索和实践创新，亟须理论层面的梳理、总结和提升；另一方面，我国发展规划编制实践中面临的一些突出问题和矛盾也迫切需要从理论上系统思考，从机制、体制上理顺。
本书对发展规划的理论和实践进行探讨，不仅仅局限于当前我国发展规划的内涵，更多地着眼于未来综合性规划的演变趋势。从综合性规划的视角讨论发展规划的编制，也使得西方发达国家的规划理论和实践对于我国发展规划的编制有了借鉴价值。
本书立足于我国发展规划的现状和未来，从探讨现代治理体系下的规划角色与定位入手，剖析了规划和发展规划的概念与内涵，系统梳理了国内外规划理论的历史脉络和最新成果，构建了规划编制的系统框架，重点从理论、方法和实践等角度探讨了规划编制主体、编制程序、公众参与、规划评估等核心内容，并对我国规划编制的具体实践进行了分析。最后，本书围绕我国发展规划的角色定位、规划体系、编制程序、评估实施等方面，探讨了未来的改革方向。