第三节　城市建设工程建设准备过程阶段

一、工程建设准备过程阶段的目的和意义

（一）工程建设准备过程阶段的目的

该过程阶段工程管理工作的主要目的为建设项目开展全面的施工建设做好充分而必要准备，提供施工建设正式开工推进的前提和条件。这些主要包括施工建设需要的最终施工图设计成果（设计图纸准备），开展施工建设的具备施工条件的施工场地（施工场地或施工建设用地准备），一般通过竞争方式选择好的施工队伍（施工队伍准备）。

（二）工程建设准备过程阶段的重要意义

该过程阶段的准备工作，包括设计图纸准备、施工场地准备、施工队伍准备，为项目施工建设的开工和全面推进，准备重要和必要条件，而且对于项目建设的安全、造价、质量、进度控制和管理具有十分重要的意义。例如，优秀的规划设计对于从源头节约费用和成本，对于建设资金的筹措和提高资金使用利用效益都发挥着不可或缺的作用；而建设场地的及时获取和具备开工条件，对于保障工程进度意义重大；施工队伍的情况、素质、经验等直接影响到安全、成本、质量、进度等多方面工程管理的关键问题。

二、项目规划设计环节阶段

（一）关于总规、控规和修规

城市建设项目规划设计主要是规划方案阶段和设计阶段内容，规划方案主要涉及城市总体规划（总规）、控制性详细规划（控规）、修建性详细规划（修规）三个层次的规划方案设计。

1.城市总体规划

城市规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点等，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设（或各项物质要素）的总体部署，是城市建设规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。城市总体规划之后，在一些较大城市一般还有城市建设分区规划。

2.控制性详细规划

以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，确定各类基础设施和部分公共设施建设要求指标，以及道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

3.修建性详细规划

以城市总体规划或分区规划、控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。一般来说，修建性详细规划已到完备的方案阶段，并有相当深度的设计成果，已与具体的城市建设项目直接相联系了。

（二）初步设计和扩充初步设计

设计阶段一般有两阶段设计和三阶段设计之说，两阶段设计即初步设计和施工图设计，适用于一般建设项目；三阶段设计即初步设计、技术设计和施工图设计，适用于技术复杂、基础资料缺乏和不足的建设项目或大型综合复杂项目中的个别路段、桥梁、互通、隧道等。

1.初步设计和扩初概念

一般修建性详细规划已与具体项目相联系，其在设计深度上又可分为初步设计和扩充初步设计。初步设计是最终成果的前身，相当于一幅图的草图。初步设计是建筑设计的一个中间阶段，设计深度界于方案与施工图之间。扩充初步设计（扩初）是指在方案设计基础上的进一步设计，但设计深度还未达到施工图的要求。通常来说，修建性详细规划中，先是项目规划方案的初步设计，然后是扩初，接下来才是施工图。一般常规性工程和小型工程可以不必经过扩初阶段而直接进入施工图设计。

2.初步设计文件

初步设计文件包括初步设计说明和初步设计图纸两部分内容。其中初步设计说明部分包括总说明及建筑、结构、给水排水、电气（强电、弱电）、采暖、空调与通风、消防、人防、环境设计与保护、劳动安全、技术经济与概算等各专业篇章说明。初步设计图纸一般包括建筑、结构、给水排水、电气、采暖空调与通风、热能动力、消防、环境、人防等各分系统设计图纸。

3.扩初设计审查

城市建设项目应该办理扩初设计审查，具体应依据《中华人民共和国城乡规划法》，按照地方规划部门的相关规定进行。需要特别说明的是，对于某些大型综合复杂或重要、重大城市建设项目，在项目规划方案阶段，地方政府常常要委托规划部门组织专门的规划方案论证审查。

（三）施工图与施工图设计

1.施工图设计

施工图设计为工程设计的一个阶段，在初步设计或技术设计之后。这一阶段主要通过图纸，把设计者的意图和全部设计结果表达出来，作为施工制作的依据，它是设计和施工工作的桥梁。对于工业项目来说包括建设项目各分部工程的详图和零部件、结构件明细表、拟用验收标准方法等。民用工程施工图设计应形成所有专业的设计图纸：含图纸目录、说明和必要的设备、材料表，并按照要求编制工程预算书。施工图设计文件应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。

2.施工图

施工图是表示工程项目总体布局，建筑物的外部形状、内部布置、结构构造、内外装修、材料作法以及设备、施工等要求的图样。施工图具有图纸齐全、表达准确、要求具体的特点，是进行工程施工、编制施工图预算和施工组织设计的依据，也是进行技术管理的重要技术文件。一套完整的施工图一般包括建筑施工图、结构施工图、给排水施工图、采暖通风施工图及电气施工图等专业图纸。

3.施工图审查

施工图应经施工图审查环节。由当地建设主管部门认定的施工图审查机构，按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。

三、城市建设项目土地改造环节阶段

（一）土地的获得

城市建设项目土地的获得无非是两种情况：一是通过集体土地及地上附属物的征收（征地）；二是通过国有土地的出让、转让。

1.集体土地及地上附属物的征收

土地征收是指政府为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。还应该说明土地征收的对象通常既包括土地也包括其上的土地附属物。土地征收具有法定性、强制性和公益性的特点。土地征收应该支付土地补偿费用。

2.国有土地的出让

国有土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让予土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

国有土地出让主要有协议、招标、拍卖三种方式。国有土地出让的最高年限按下列用途确定：① 居住用地70年；② 工业用地50年；③ 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；④ 商业、旅游、娱乐用地40年；⑤ 综合或者其他用地50年。

3.国有土地的转让

土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，可以采用出售、交换、赠与等方式进行。建立国有土地使用权出让、转让制度，一是对土地所有者和土地使用者依法享有的占用、收益及处分权进行保护；二是对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节。

（二）房屋和其他地上物的征收

土地获取后一般要对其上的房屋和其他地上物等进行清理拆迁，成为可以在其上进行土地改造和施工建设的用地。特别应该说明的是，国有土地出让一般应是净地出让，即在出让前已全面完成房屋和其他地上物的征收拆迁，但现实情况中因多种原因往往“净地不净”，还是需要继续进行完成房屋拆迁，以使已出让或转让的“净地”成为真正的净地。

1.房屋征收

房屋（含其他地上物）征收是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）实施的一种行政行为，是指政府依照法律程序剥夺房屋及其他不动产所有权人的所有权及其使用权，同时丧失土地使用权并给予市场交易价格补偿的行政购买行为。《条例》是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人合法权益而制订并公布施行的。

房屋征收在实际工作中常被称为房屋拆迁或拆迁。房屋征收工作涉及千家万户群众的切身利益，在项目工程建设中占有十分重要的地位。特别在城市建设工作中，可以说，拆迁工作的成败某种程度上决定着项目建设的成败，应当高度重视和认真对待。

2.房屋征收的补偿安置

房屋征收是法律确立的一种政府以职权行使征收权力并处理征收后果的法律关系。征收了房屋，政府应对被征收人予以补偿安置。法律规定“征收单位、个人的房屋及其不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。征收事由、征收权限、征收程序等由行政法律来规定。

《条例》同时规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（如“拆迁办”）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，政府有关部门应当依照条例规定和职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

（三）土地改造与“七通一平”配套

1.土地改造与配套工作的重要性

土地获取并完成房屋拆迁工作，还应该进行项目所在区域土地的改造与“七通一平”配套建设工作，这是保证项目建设启动、施工并最终竣工交付使用的基本前提。没有土地改造和“七通一平”配套工作，不仅项目建设工作难以推进，就是项目完工了也难以或不能投入正常使用。

2.土地改造

此处是指对待建设用地区域进行开发改造，建设道路、管网等城市基础设施配套，以保证相关建设用地成为适于建设项目顺利建设并建成发挥效能的工作。在具体的城市建设工作中，土地的“七通一平”配套工作是土地改造中的主要和重要内容。

3.“七通一平”配套

“七通一平”是建设行业对规划区域范围内的土地开发改造主要内容的通常术语。它指的是土地（生地）在通过一级开发后，使其达到具备通上水（给水）、通下水（排水）、通电、通信、通暖、通气、通路以及场地平整的条件，保证建设单位或二级开发商可以及时进场并按程序开展工程建设工作。

一般土地出让合同规定规划区域内“七通一平”配套的道路及管网等应到达项目建设用地红线。

具体说来，土地改造的“七通一平”配套是指自来水（给水）、生活污水及雨水排放、电力电缆、电话线和网络及光缆等、供暖、天然气或煤气等市政基础设施管网和道路交通应通达至项目用地红线，相关场地已平整待用。

（四）关于用地红线

建设项目用地红线是围起建设项目所在地块的一些坐标点连成的红线，此红线由规划部门划定，红线内的土地就是取得土地使用权的项目建设等用地（即建设地区）。红线周边外围则不属于项目用地，所以出让合同中一般都要求地方政府的“七通一平”等土地改造配套需要达到项目用地红线边缘。

四、城市建设项目招标投标环节阶段

（一）城市建设工程项目招标

经过项目土地改造阶段，建设项目通过征收或出让、转让方式获取土地，并完成房屋等地上物征收拆迁，土地“七通一平”配套完成或基本完成后，项目建设用地具备或基本具备施工建设条件，可以进入建设项目招标投标阶段。

1.建设工程招标

建设工程招标是指建设单位对拟建的工程项目通过法定程序和方式吸引建设项目的施工承包单位来参加竞争，并从中选择条件优越者来承担工程建设任务的法律行为。建设单位是建设工程项目的拥有方，是项目的业主单位，所以建设工程招标是由建设单位主导的，建设单位是掌握有选择权的一方。建设单位是建设工程项目的招标方或发包方，是签订建筑工程施工承包合同时的甲方。

2.招标的基本原则和要求

工程招标必须具备国家和省、市规定的条件，不具备条件者不得进行招标；建设工程招标包括勘测、规划设计、施工、材料设备采购、建设监理等类型，此处主要研究建筑工程项目施工的招标问题。

工程招标可以有专业的招标代理服务。招标一般由当地的工程交易中心、政府采购中心、建设工程招标管理中心等来组织进行。招标方式可以根据工程实际情况采取公开招标、邀请招标、协议招标等方式，城市建设工程项目招投标绝大多数采用公开招标或邀请招标的方式进行。

3.标底和招标文件

招标文件是指由招标人编制或委托编制，并向潜在投标人发出的明确资格条件、合同条款、评标方法和投标文件响应格式的文件。招标文件一般包括招标公告、投标人须知、合同主要条款、合同格式、技术规范、设计图纸、评标标准和方法、投标文件格式等，采用工程量清单招标的还应提供工程量清单。

标底是由建设单位（业主）专门组织专业人员，为准备招标的工程项目分析测算出的一个合理的明确工程造价的基本价格。所谓合理，是指在保证质量、工期适当、标价合适的前提下测算的标底价格，它不等同于工程项目的概预算价格，也不等同于合同价格。标底是招标单位的绝密资料，不能向任何无关部门或人员泄露。标底的是招标工程的预期价格，能反映出拟建工程的资金额度。一般国内工程施工招标的标底，应在批准的工程概算或修正概算以内，招标单位以此来控制工程造价，并以此为尺度来评判投标者的报价合理性。因此，招投标活动中，标底的编制是工程招标中的重要环节，标底应客观、公正地反映建设工程的预期价格，是评标、定标的重要依据，且工作时间紧、保密性强，任务比较繁重。

（二）城市建设工程项目投标

1.建设工程投标

工程投标是与工程招标相对应的概念，满足招标文件关于投标人资格要求条件的施工单位，可以根据招标公告或投标邀请函的说明，按照招标文件规定的要求参加竞争承揽招标工程项目的活动。参与竞争活动的施工单位作为投标人，要在规定的时间、地点按规定的方式主动向招标人（招标方）递交反映其投标承诺和报价的投标文件，投标人（投标方）的投标活动是通过投标竞争来争取中标，从而得以承揽到工程招标项目施工建设任务的行为。

2.工程项目投标的基本做法

首先，得到招标公告、招标通知或投标邀请函后，要及时做出是否参与该次投标的决策。

其次，要及时领取招标文件，并进行认真分析研究（包括现场实地勘察），以明确投标要求、招标项目情况与未来施工环境条件等情况。

再次，是根据招标文件和分析研究意见进行投标书（投标文件）的编制工作，投标书内容应十分明确，应如实和充分反映己方的竞争优势，并经过细心的审改核查。

最后，是按照招标文件要求装订、包装好投标书，并在规定时间内投递到招标方指定的地址和联系人处。

3.投标书的主要内容

投标书是投标方参与竞争的重要文件，必须认真编制。工程投标书通常分为技术标、商务标和资格证明文件三部分。

技术标：主要是以施工组织设计体现，即所投标的主要技术参数、规范。评标时，技术标一般占30%。

商务标：主要是预算报价部分，即结合自身和外部条件对整个工程的造价进行报价。商务标是整个投标的重中之重，评标时，商务标一般占70%。

资格证明文件：用以反映企业、人员、机械等相关资质等级要求，以及参加工程建设业绩等方面的证件、证明材料。资格证明文件主要是审查公司有无投标、中标及完成指定的工程项目任务资格等情况。

（三）工程招投标的其他环节

工程招投标活动还包括开标、评标、定标、中标等环节内容。

1.开标

开标是指在招投标活动中，由招标方主持，邀请所有投标人和行政监督部门或公证机构人员参加的情况下，在招标文件预先约定的时间和地点，当众对所有参与投标的投标文件进行开启和宣读（唱标）的法定流程。

开标应该按招标文件规定的时间、地点和程序，以公开方式进行。开标时间与投标截止时间应为同一时间。唱标内容应完整、明确。只有唱出的价格优惠才是合法、有效的。唱标及记录人员不得将投标内容遗漏不唱或不记。

2.评标

所谓评标，是指按照规定的评标标准和方法，对各投标人的投标文件进行评价、比较和分析，从中选出最佳投标人即选定中标单位的过程。评标是招投标活动中十分重要的环节，决定着整个招投标活动能否获得公平公正的评选结果。评标的质量决定着能否从众多投标者中选出最能满足招标项目各项要求的中标者。

3.定标

定标就是招标人根据评标结果和评标推荐的中标候选人最终确定中标人。招标人也可以授权评标组织直接确定中标人。

4.中标

中标是指投标人被招标人经评标、定标确定为中标人，并按规定流程与招标人就招标项目建设签订工程承包合同。一般情况下，投标人中标的，应当收到招标人发出的中标通知书。中标的标准是两项：一是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，就是在对投标文件进行总体评估和比较，既按照价格标准又将非价格标准尽量量化成货币尺度进行测算，评价为最佳者；二是能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格相对最低，但投标价格低于成本的除外。中标通知书实质上就是招标人对其选中的投标人的承诺，是招标人同意某投标人的要约的意思表示。

（四）工程承包合同

某投标人中标后，招标人应作为发包方（甲方）与中标人作为承包方（乙方）就招标工程项目的施工建设签订工程承包合同，明确双方在项目施工建设任务承包的权利义务和相互协作条款。

工程承包合同一旦签订，即意味着项目建设将全面转入到项目建设施工实施阶段了。