第三节 地方政府公共服务供给能力建设的思考：基于宁波市的分析

近年来，宁波市各级地方政府一直致力于完善公共服务体系，不断增强公共服务能力，以期不断满足社会的公共需求。整体来说，宁波市地方政府公共服务水平走在全国前列。但在公共服务发展取得明显效果的同时，我们也发现，在公共服务能力的诸要素中，宁波的公共服务供给能力相对较弱。《中国城市政府公共服务能力评估报告（2016）》显示，在19个城市公共服务供给能力的排名中，宁波倒数第七。虽然相对于2013年的倒数第三，已有明显进步，建设成效初显，但也说明宁波市地方政府的公共服务供给能力仍有诸多不足，建设上依然有较大的成长空间。

一、宁波市地方政府公共服务供给能力的现状

关于宁波市地方政府公共服务供给能力的现状，我们可以从公共服务供给效率和公共服务供给效果两个方面来阐述。公共服务的供给效率是指公共资源的投入产出效率，它能够反映公共服务效果与其耗费的公共服务资源之间投入与产出的关系。而公共服务的供给效果主要表现为政府在这方面的支出范围以及公众对其的反响。这两个方面密不可分，在公共服务效率提高的同时，公共服务的效果也在提升，政府投入增多，涉及的领域也不断扩大，公众对公共服务的满意度也不断提升。

（一）宁波市公共服务的供给效率

近年来，宁波市各级政府坚持“发展是第一要务，民生是第一政绩”的理念，将解决民生问题作为政府工作的重中之重，持续出台了一系列保障和改善民生的政策措施，明确提出，把新增财力用于改善民生，不断加大在医疗卫生、教育、社会保障与就业等方面的财政投入。2010—2011年，总体来说，宁波的公共服务供给在量上有所增长，如表2-3所示。

宁波在公共服务领域的投入范围极广，涉及基础公共服务领域、社会公共服务领域、经济公共服务领域等。基础公共服务主要是指人民生活中的必需品，如水、电、交通、娱乐场所等，是人民生活中必不可少的一部分。而社会公共服务主要包括教育、医疗卫生等方面，是用来满足民众生活发展以及自身内涵提升的服务，这也是民众的直接需求。另外，经济公共服务主要涉及政策的推广、科学的普及以及咨询服务，如81890服务平台、96178投诉中心等。政府在多个领域的投入，进一步满足了人民的需求，确保人民生活更加美好。

从公共服务的范围或项目扩展的角度来看，七八年来，宁波在环境保护和城乡社区两大公共服务供给领域的支出增幅特别耀眼。《2010年宁波市国民经济和社会发展统计公报》第一次列举了环境保护的支出增幅，同比增长242.1%，2013年和2014年增幅均在25%以上。在环保支出总量快速增长的基础上，2015年节能环保支出同比增长56.6%（见表2-4）。这一供给支出的增加，在一定程度上体现了政府对民众对“天更蓝水更绿”的环境需求的敏锐识别和有效回应。

城乡社区的支出这两年异军突起。城乡社区支出在《2014年宁波市国民经济和社会发展统计公报》中第一次明确单列，增幅为22.2%。2015年，城乡社区专项支出增幅更是高达38.4%。这进一步表明宁波市各级地方政府的公共服务供给更关注基层，更“接地气”，更契合民众的真实需求，进而有效满足辖区居民的公共需求。

从总体发展趋势上来看，七八年来宁波市民生性公共服务支出绩效指数总体呈现良好的增长趋势。公共教育、公共卫生、社会保障和就业、环境保护和科学技术的绩效都有较大的提高。

（二）宁波市公共服务的供给供给效果

2016年6月29日，上海交通大学民意与舆情调查研究中心发布2016年《中国城市公共服务满意度调查》报告。该中心采用了国际先进的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），对中国35个主要城市的3500位居民进行了随机抽样和电话问卷调查，通过数据分析得出全国公共服务整体满意度十佳城市。调查报告的数据显示，35个受访城市中，宁波的公共服务整体满意度拔得头筹，如图2-4所示。

本次调查的评价体系主要有两大维度：基本公共服务维度和政府服务维度。每个维度包括多项评估指标。本次调查公布的数据中，宁波不仅基本公共服务整体满意度排名第一，而且在基本公共服务维度中，宁波在“中小学教育”“公立医院服务”“房价稳定”“基础设施建设”“休闲娱乐设施建设”和“公共交通”等分项上均排名全国第一；在政府服务维度中，宁波在“政策制定的公众参与情况”分项上位列全国第一。

2015年年底，中国社会科学院马克思主义研究院、华图政信公共管理研究院、社会科学文献出版社联合发布《公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价（2015）》。蓝皮书通过优化的基本公共服务力评价指标体系和24549份调查问卷，从公共交通、公共安全、公共住房、基础教育、社保就业、医疗卫生、城市环境、文化体育、公职服务等九个方面，对全国38个主要城市的基本公共服务力进行了全面评价和深入研究。调查结果显示，在全国38个主要城市基本公共服务满意度评价排名中，宁波位列第二。宁波市的公共交通满意度、公共安全满意度、基础教育满意度、社保就业满意度、文化体育满意度均排在前三名。

为了更真实地掌握公众对地方政府公共服务供给的满意度，2016年上半年，本书课题组成员先后两次到宁波市北仑区柴桥街道的瑞岩社区等地调研，通过实地考察、自由访谈、问卷调查等多种形式搜集相关资料，听取社区居民对地方政府公共服务供给情况的评价和建议，集中测度居民对社区公共服务的满意度。由于公共安全、便民服务、文化教育和医疗卫生等公共服务与基层民众关联度极高，因此我们主要围绕这三项公共服务供给的满意度而展开调研。其中满意度最高的是公共安全，有85%以上的居民认为治安良好。认为便民服务“种类齐全、便捷高效”的达到72.6%，这说明居民对社区提供的便民服务总体满意。对文化教育和医疗卫生等服务的硬件设施的满意度也较高，但对这些服务的软件满意度相对较低，如对社区医生的专业技术，对社区各种文化娱乐活动的丰富性、喜闻乐见性等还不甚满意。

二、宁波地方政府公共服务供给能力的瓶颈

虽然近些年宁波地方政府在公共服务供给能力方面，无论是投入规模还是产出效果，均有较大提升，特别是公众的满意度总体较高，但从横向比较来看，宁波地方政府公共服务供给能力相对较弱，在全国19个城市中排名第13，这是不争的事实。

（一）公共需求膨胀与供给投入增长有限间的矛盾

著名经济学家斯蒂格利茨指出，公共产品在消费上接近于一种奢侈品，即其收入弹性大于1，这决定了其在需求方面的增长要快于国民收入的增长。据研究，在人民生活水平达到小康阶段之后，吃穿需求的长期收入弹性都低于0.4，住的需求弹性仍低于1.0，但教育、医疗等社会公共需求的弹性却高达1.6。在生活需求消费型向发展型升级的过程中，人们在医疗、文化、教育等方面的支出增长速度远高于总消费的增长，同时居民消费结构也随之升级，人们开始追求优质有效的公共服务。作为经济发展较快、居民个人收入较高的宁波，其公共产品和公共服务供给面临着双重的压力，即对公共服务数量的需求高速增长以及对公共服务质量的需求开始升级。

随着服务型政府建设的深入，扩大公共服务投入的政府意愿在不断提升，然而在实际中，虽然公共服务支出的现实规模持续扩大，规模绩效也不断提升，但近些年来宁波地方经济发展的增幅放缓（见图2-5），这直接制约了宁波地方政府用于公共服务的支出，其增幅也难免放缓。财政支出的受限，给公共服务供给能力的提升带来实质上的困难。

（二）公共服务传统供给结构与现代需求之间的错位

从现实情况看，宁波市政府有限的公共服务配置不合理，许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上，如老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、信息服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。以宁波市公共自行车为例，只在市中心及周围配备了完善的公共自行车服务，而在乡镇地区缺乏公共自行车的配备，没有很好地完成服务民众“最后一公里”的任务。公共服务配置的合理程度也会影响宁波市地方政府公共服务供给能力提升。

另外，盲目扩建公共服务项目。有的一味扩大政府直接投入，超出政府财力所及，造成骑虎难下的局面；有的为了快出政绩，大举兴建超出本地财政能力的政绩工程，“寅吃卯粮”也并非空穴来风。

（三）大量外来人口涌入与公共服务资源超负荷运转之间的矛盾

随着社会经济的发展，宁波已成为外来流动人口就业、生活的首选城市之一。2011年，宁波市人口普查领导小组办公室发布了《宁波市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，相关数据显示，至2010年11月1日零时，宁波市常住人口为760.57万人，同2000年第五次全国人口普查时相比，增加了164万余人，增长27.56%。市外流入人口大幅增加是宁波常住人口快速增长的主要原因，全市常住人口中，市外流入人口为228.85万人，占30.09%，相当于每3个常住人口中有1人是外来人口。《2015年宁波市国民经济和社会发展统计公报》显示，2015年年末，全市拥有户籍人口586.6万人，而宁波常住人口为782.5万人，这近200万人的增量主要是市外流入人口。

近些年，宁波市本着“基本、普遍、平等、均衡”的理念要求，致力于解决外来流动人口最关心、最现实、最直接的民生问题，努力使他们在宁波工作安心、生活舒心。“民生服务一体化”使外来流动人口在全市经济、政治、文化、社会建设中越来越能享受到市民化待遇。

外来人口的大量涌入和越来越充分的市民化待遇，不可避免地摊薄了宁波的公共服务资源。如外来人口进入宁波带来了丰富的青壮年劳动力的同时，也带来了幼儿及青少年的教育问题：一方面，进城务工人员子女呈现快速增长、就学困难的现象；另一方面，教育资源超负荷运转，这一矛盾在外来人口比例较高的宁波显得尤为突出。

（四）公共服务供给的主体单一化与公共服务供给责任之间的张力

在传统公共服务供给模式中，公共服务一直由政府提供，并由政府控制。各级政府一直将提供公共服务视为“天职”，也一直试图凭借自己的努力来满足公众日益多元化的公共需求，提供让公众满意的公共服务。但是政府的能力是有限的，对于这些需求，政府明显表现出力不从心的状态。如今，在宁波乡镇、社区中存在休闲设施器材破损的现象，而政府却无暇对设施器材进行管理修复，导致许多器材荒废。尽管政府极力想要修复设施器材，但是精力是有限的，政府无法辐射到每个角落。

而事实上，地方政府对公共服务供给的责任承担问题的理解过于狭隘。世界银行编著的《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，从厘清公共服务四个参与方之间的责任关系入手，用“责任”（accountability）一词将服务供应链中的各方联结起来，提出了一个广为流传的公共服务供给分析框架（见图2-6）。

发展报告将责任视为公共服务供给的核心概念。在公共服务供应链中，有四大类参与方：公民/客户、政治家/政策制定者、服务提供者和一线专业人员。参与者之间都有一定的责任关系相连，任何责任关系的缺失，都将造成公共服务的失败。上述责任关系又分长线责任和短线责任两种。短线责任是指将决策和权力直接交给公民或者客户，一般以交易为基础，通过交易使公民直接表明自己的服务需求，使服务提供者直接对客户负责，同时可以监督服务供给情况和提供者的表现。在公共服务中更多的是长线责任，通过表达权和契约来构成长线责任中的控制机制。表达权是指公民委托政治家为他们的利益服务，通过纳税为政府筹资；而契约将政策制定者和机构服务提供者联系起来，这种契约关系并不像合约那么具体并具有法律强制性。

三、增强地方政府公共服务供给能力的建设路径

通过分析宁波地方政府公共服务供给能力方面存在的瓶颈，在借鉴已有研究成果的基础上，我们认为，增强地方政府公共服务供给能力的建设路径如下。

（一）理念创新：确立普遍均等与惠及全民的公共服务理念

普遍均等是公共服务提供的过程与手段，而惠及全民则是公共服务提供所致力实现的目标，两者都是应首先确立的价值目标。公共服务之所以区别于私人服务，是因为它是一种涉及“国民待遇”的服务，公共服务应保证全民享受公共服务和设施的机会均等，使社会全体成员都能够获得经济发展带来的实惠。

不过，公共服务同时具有地域性和时效性的特点，这必然使得不同经济发展水平、不同发展阶段的地区提供公共服务的类型、数量和质量不同。因此，普遍均等原则包括两个方面：全体公民平等获得最低限度的公共服务和公共服务平等对待每一个公民并向辖区所有公民开放，即政府提供的公共服务是一种普遍性服务，任何具备某种最低限度资格和条件的公民都有权利获得。

（二）结构创新：确立政府主导、市场和公民参与的合作治理体制

总的来说，我们需要对地方政府提供公共服务模式的结构进行创新。根据公共服务提供与生产分离的理论以及公共服务供给的责任分析，应由不同主体提供不同类型的公共服务。这些公共服务有不同的规模和范围，能够满足不同层次的公民需求，从而形成一种良好的、动态的、有竞争与合作的、可持续性的公共服务供给模式体系。我们可以从公共服务提供的决策体制、管理流程与工具、政府间关系来更深入地勾画地方政府提供公共服务模式的发展框架。

合作治理是这种结构的基本内涵。在公共服务提供机制上，政府部门主要依赖政府的命令机制（合法权威），第二部门主要依赖市场的价格机制（交互作用），而第三部门主要依赖社群的网络机制（共同价值观和信仰）。从相互关系上讲，三部门之间的关系已经由原来的“指挥—服从”“配合—互补”转化成“合作、协议和伙伴”等关系，它们通过平等、相互尊重和学习等方式组建灵活的合作方式，构建多层次、多面向的公共服务提供体系；从逻辑上讲，政府部门与商业部门（如政府公司）、政府部门与非营利部门（如社群治理）、商业部门与非营利部门（如企业捐赠），甚至三部门之间都可以建立广泛的合作伙伴关系。其中，政府根据公共服务的特性，通过授权等合作方式将其交由营利部门和非营利部门来提供，构成了公共行政改革的重要方向。当然，三部门内在特质的差异，决定了它们在公共服务提供上应该具有不同的分工面向，以构建弹性的合作关系。

（三）机制创新：建立满足公民需求的偏好显示机制

适应公民需求，意味着公共服务供给和生产应以“顾客为导向，以公民为导向，重新树立公民在公共服务供给模式中的价值和作用。这同时意味着，公共服务供给模式的好与坏、有效率与否，最终需要看公共服务供给模式是否能够满足公民的需求。简而言之，公共服务供给模式的公民需求导向意味着在公共服务中重新树立“以公民为本、以民众为本、以居民为本”的理念，代替传统“以政府为本、以公共服务供给者为本”的思想。不能够按照传统模式，政府供给什么公共服务，公民就消费什么公共服务。

在公民需求调查中我们看到，尽管教育、医疗和住房问题是公众目前最为关注的问题，但并不是最不满意的领域。公众最不满意的服务领域逐渐从具体的福利性服务转移到了与发展个人能力、满足精神文化需求密切相关的公共服务领域上。而改善公共服务的需求面就必须改变以往自上而下设计供给的制度结构的做法，必须考虑如何通过制度安排让目标群体充分显示其需求偏好，将有限的财政资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序，根据人民群众最关心、最迫切、最需要解决的问题来确认公共服务的供给重心和次序。从政府的角度看，其作为公共服务的提供者，首先要做的应该是了解公共服务需求，即通过需求偏好的表达机制，如社会调查、论坛、舆论等，了解需要提供的公共服务种类和优先项目。其次才能设定服务标准，建立支付机制，确定服务生产者，执行服务监督等。