第一节 我国职业教育的发展历史与政策发展趋势

一、我国职业教育发展的历史轨迹

（一）职业教育体系的初步建立

我国公共职业教育系统始建立于19世纪末，但在此之前已经建立了一个可以培训技术工人的体系。1917年，由黄炎培、蔡元培牵头在上海成立了“中华职教社”，该社以推广职业教育为目的；1920年，中华职教社成立了职业指导部。此外，在1913年至1933年间，国民政府颁布了与教育有关的各种法律，其中包括《职业学校法》。中华人民共和国成立后，随着对旧社会教育的改造，职业教育进一步融入国民教育体系之中。

（二）职业教育体系的进一步发展

1．全球职业教育体系的塑造

在现代社会工业化和民主国家形成的过程中，许多国家纷纷成立了职业教育管理部门。从社会氛围和规范出发，这一举措在很大程度上被认为是为年轻人以后参与工作而做的准备。鉴于每个国家的特殊情况，这些教育部门的发展虽然具有相似的目标，即努力建立一个大众教育制度而不是专属于精英的机构，但具体表现各异。这一时期提供更高层次教育的需求发生了重大变化，以满足越来越多的新出现的专业和技术的需要。然而，似乎并不是所有国家都努力使职业教育部门的进程和目标与这些发展水平相一致。因此，政府在促使职业教育制度提升方面的角色变得越来越突出。

2．我国职业教育的进一步发展

在我国传统上，手工行业长期处于次要地位。长久的封建制度和儒家思想深深扎根于中华文化之中，使得大众在很长一段时间里高度尊重公务员，但对蓝领和商人存在偏见。由于中国社会持有这种普遍的态度，许多年轻人寻求高等教育而非职业教育。另外，我国占主导的儒家哲学思想认为，“劳心者治人，劳力者治于人”。职业教育往往得不到应有的重视，被认为是没有资格进入高等教育体系的人接受教育的途径。因此大多数中国父母并不愿意将他们的孩子送到职业教育机构，取而代之的是迫使孩子去追求更高的教育学历。

若要社会同等重视高等教育和职业教育，只有将学术与职业教育结合起来才行。长期以来，培训主要发生在农业部门。但随着中国工业化的进一步发展，经济发展需要更多的高素质人才，这就要求职业技术技能培训的标准要更高，技术培训的服务也要更好，特别是提高离开农村就业的工人的素质应是未来十年的主要任务之一。由此，20世纪80年代的一系列改革政策促使学者对职业技术教育研究的兴趣不断增加。1996年5月，第八届人民代表大会通过了《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》），于同年9月1日正式实施。该法明确指出，“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。随后，1998年教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，“积极发展职业教育和成人教育，培养大批高素质劳动者和初中级人才，尤其要加大教育为农业和农村工作服务的力度”。这一系列法律政策的颁布和实施，从法律层面上确立并保证了职业教育在我国教育系统中的地位，标志着职业教育的发展与我国经济和社会的发展紧密相连，从此职业教育的发展进入了新纪元。

（三）职业教育政策的完善和遗留问题

经过初步建立和进一步发展的阶段，我国的职业教育在法律和大量政策文件的保驾护航下得到了快速有效的发展。但这一时期的成绩是学习西方发达国家取得的，其负面效应便是没有与中国实际情况相联系，缺乏教育体系的连续性，因此越来越多的教育决策者呼吁建立具有我国自身特色的职业教育与培训机制。根据1996年颁布的《职业教育法》，国家有义务在全国建立全面的职业教育体系。这项义务包括国家需要颁布职业标准、实施认证制度和鼓励行业通过激励措施参与培训；鼓励雇主在其公司开发培训体系并允许其申请经济支持，同时雇主还必须根据公司的条件和要求为工人提供延伸服务；每个人都应该在学校进行至少9年的教育，在进入劳动力市场之前需要接受职业培训。时任国务院总理温家宝在2005年10月7日指出，中国每年需要2400万名新的劳动力，这只有在农村人口接受培训的情况下才能提供。

因此，自《职业教育法》颁布以来，诸如《教育规划纲要》等一系列强而有力的政策文件，都强调了各级政府的职责，强调了地方政府要发展职业教育以服务于农村发展，解决“三农问题”，最终实现城乡一体化。这不仅与国际发展特征紧密相连，更重要的是，在紧密结合自身的实际特征、体现时代潮流的同时，还能通过建立具有中国特色的、灵活的、连续的、系统性高的现代职业教育体系反映出体现时代水平的职业教育发展的新气象。

二、我国现代职业教育政策的趋势特征

（一）受全球化的影响，彰显时代发展特征

全球化（globalization）包括了经济转型与文化变革，尽管学界对于全球化存有争议，但任何人都不可否认，这是一个重大的社会变革。有关全球化的争议主要集中在这个加速国际化进程的变革在多大程度上是由特殊的时代造成的，而不仅仅是在长期以来的历史趋势的延续这个问题上。但现在的关键问题不在于探讨全球化是否是一种新的变革，而在于嵌入这种复杂现象中的矛盾的本质，即它将采取什么形式，它应该采取什么形式，以及利益和成本分别是什么。总的来看，全球化是包含各国、各民族、各地区，在政治、文化、意识形态、价值观念等多层次、多领域的相互联系、影响、制约的多元概念。这种全球化的趋势是必然的，它对教育领域也产生了深刻的影响。

1．强调将职业教育事业摆在突出地位

全球化不可逆的时代背景使得职业教育的发展给一个国家的经济社会发展带来的影响越来越大。随着我国开始着手将经济从低成本、低技能出口模式向基于服务、创新和消费需求的经济模式的转变，需要对职业教育和培训（vocational education and training, VET）系统的结构、组织和规模进行重新评估和调整。一方面，经济扩张的能力是建立在有足够技术水平的工人身上的，因此培养所需的劳动力需要持续不断的教育，这主要是通过职业教育培养社会发展需要的技能；另一方面，职业教育为许多学生提供了未来生活的可能，即为将来有偿就业岗位做准备。美国著名教育学家杜威提出了职业教育的两个主要目的：第一，确定个人适合的职业；第二，协助他们发展有效的职业能力。杜威积极支持职业教育，认为职业训练是教育上的革新，是教育适应正在形成中的新社会生活的需要的一种努力。他反对狭隘的职业训练，要求将职业训练与文化修养有机结合起来，使从业者乐业，并了解所从事职业的社会意义。

为了应对经济社会发展的挑战，确保各级各类职业学校的人才培养和具体工作顺利地实现有机衔接，为学生提供足够的劳动力市场所必备的素质，职业教育的发展成为政府、社会、学生共同的需求。职业教育就是在这样的时代要求刺激下而不断发展的。但目前社会对职业教育还存在一定的误解：一方面，需要职业教育培养人才，学生及家长也希望通过职业教育提升就业技能进而实现生活幸福；而另一方面，企业、学生及家长又认为职业教育相比于普通教育低人一等，因为现实存在只有学习不好的人才会进入职业院校这一社会普遍认可的假设。对此相关的职业教育政策法规文件直接反映了国家对于职业教育的重视，将职业教育事业的发展提升到了国家战略高度。例如，在《教育规划纲要》中就明确将职业教育与经济发展、就业、民生问题以及“三农”问题联系在一起，将其看作是解决这些重大问题的途径。这样不仅可以为职业教育发展提供好的政策环境，也可以为职业教育发展提供有力的舆论环境，使优质生源的纳入成为可能。

国家的有关政策体现了将职业教育与终身教育结合起来的发展理念，也体现了职业教育发展紧跟时代潮流的特征。例如，有关中等职业教育的重要政策提及职业教育的发展目标，即“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要”。终身学习政策旨在通过寻求增加一般学习水平和技能水平的方式来应对这些全球经济变化。在终身教育理念的影响下，教育的目的是通过促进公民在完成义务教育和高等教育后积极参与继续教育，并鼓励公民更多地接受成人学习及继续教育和培训。由此可见，强调学习终身性的重要性，是满足劳动力为适应由于技术和组织变化而产生的技能需求的必要条件。然而，终身学习型社会的愿景远不止促进正式学习和有组织的学习的增加，还从根本上提高了学习类型的多样性。就政府层面而言，学习型社会是满足学习需求的最实惠和最适应的应对方式，建立学习型社会可以最终实现由人口大国向人力资源强国的历史性转变。

2．重塑地方政府的职能定位

对于公共政策领域而言，全球化的影响是显而易见的，因为治理理念的变化和公共部门的管理方式的改革是显而易见的。谈及全球化的政治方面，学者Cerny说道：“全球化作为一种政治现象，基本上意味着政治竞争环境的形成在绝对单位内越来越多地被重新确定，即相对自主和分级组织的国家结构。它来自在多层次制度运动领域中，上方和跨界以及国家边界的多层次游戏的复杂凝聚。”教育作为主要的公共政策之一，不免受到管理主义和市场化的强大的变革浪潮的影响，这使它在全球的公共管理中变得非常受欢迎。

“新公共管理”“财政分权”“有限政府”的理论和相应的全球实践无疑影响了当前我国政府对地方政府在职业教育的管理中职责的改革和调整。职业教育政策中强调了地方政府是职业教育发展的主导者，强调了地方统筹的职责，而且近些年也在逐渐将职业教育的财政权力慢慢转移到地方政府手中。这在一定程度上表明，全球化使得地方政府角色地位空前提升，地方政府不再仅仅充当政策的执行者和参与者，更重要的是还承担了主导者的角色。

（二）权力下放成为不可逆趋势，地方政府角色更加突出

过去二十年来，大多数发达国家的职业教育和培训监管工作几乎在不断地发生变化，已经形成了传统普教思维、理念和现代职教思维、理念的碰撞，新旧制度间的碰撞。制度不完善时期的制约因素与扩展需要并存，由此所引发的论争增添了改革的内容。

1．权力下放，强化地方统筹已成国际教育管理改革中的共同趋势

很多发达国家对教育工作的监管和治理已经远离了中央政府对教育进程的直接管理控制，尽管教育管理权下放的形式多种多样，但都是以最大限度地调动地方办教育的积极性、促使地方对本地教育的发展给予极大的关心和投入为宗旨的。许多国家的政府已经开始将中央各部门和机构的职能定位为按目标进行指导而不是进行实际的管理。在这种情况下，中央政府负责制定总体目标以及部署战略任务，较低级别的政府和机构负责思考如何实现这些目标以完成任务。政府和相关机构实施绩效考核制度，绩效可以根据目标设定和资金激励措施来进行衡量。虽然目标设定和评估可能涉及新形式的中央控制模式，例如英国采用国家课程和标准，但是新形式的中央控制模式的实际效果通常被认为是教育分权的表现形式。

权力下放的具体表现形式在每个国家政府中都不尽相同。一些国家的学校教育——例如在西班牙或比利时的语言社区里——已经大大下放了权力。北欧国家，特别是芬兰、挪威和瑞典，其更为典型的变化模式表现为将更多的责任下放到了直辖市和地方一级，减少了中央政府和地方当局的行政职能。英国和荷兰等国家降低了中间层级的权力，并将这些机构的行政和预算权力大大赋予具体执行的教育机构。虽然各国权力下放的形式多种多样，但不可否认的是，这些变革的方向都是一致的，即更倾向于将主要决策权放在区域和地方当局，并将部分决策权放在市场及相关机构。

地方政府作为国家政治体制的必要组成部分，其存在保障了国家政治统治的稳定和社会的发展，对推动社会进步具有重要的作用。首先，我国近年来的地方财政收入约占国内生产总值的8%，预算外收入（主要来自土地的收入）占国内生产总值的3%，预算外支出接近国内生产总值的14%，预算外支出增加占国内生产总值的2.5%。职业教育制度的管理可以理解为中央政府和教育部门与地方当局、职业教育机构、企业、商业组织以及非政府组织之间的有效互动，旨在确保更好地运作、发展职业教育机构，以提高其在国际教育服务市场的竞争力，并获得高质量的职业培训成果。地方职业教育管理是地方和教育部门、地方政府、职业教育机构（无论其所有权和行政从属地）的整合过程，其目的是切实实施地方性教育政策，形成地方教育环境，确保未来专业的职业培训质量，全面提高从地方到全国的教育服务市场中的职业教育机构的竞争力。在我国的一系列关键政策文件中，权力下放以加强地方统筹的责任和能力已成为改革不可动摇的方向，并已深入实践层面。中央政府正在寻求将某些决策下放到地方一级，因为下放的结果会比通过更集中的治理制度更为直接和更容易实现。

《教育规划纲要》明确指出“强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面，根据需要办好县级职教中心”，在中等教育领域，要求进一步强化各级地方政府履行发展职业教育的职责，将发展中等职业教育落到实处，进一步加大对中等职业教育的投入；在高等职业教育领域，再次强调了“强化地方政府统筹发展职业教育的责任”以及“以地方政府为主的管理体制”，这与《教育规划纲要》中提出的“加强省级政府教育统筹管理”的要求是一脉相承的。此外，中央财政自2014年开始，对高等职业教育的经费投入主要以一般性转移支付的方式下放给了省级政府。由此可以看出，省级政府对区域内发展职业教育事业负有更重要的职责。

2．强调职业教育支持力量来源的多样性、灵活性以及协调性

职业教育在地方经济中的作用越来越大。在当下，职业教育被认为是教育、科学和工业之间综合互动的完整性系统，是促进学生成长、为终身学习做好准备，且让学生能够进行某种专业活动，并提高其在劳动力市场竞争力方面的必要手段。由于这种突出的作用，国家为达成社会控制的目的，完全可以独自掌控职业教育的发展。然而，在多数国家，政府向社会伙伴下放更多的权力却是一个明显的趋势，尤其是鼓励雇主投入以促进更多更高质量的职业类培训。经费投入往往是影响职业教育发展的决定性因素。在这方面，政府作为经费支持的主要来源直接影响着职业教育的发展，其支持力度体现出政府履行职业教育发展职责的实际水平。除此之外，职业教育资源来源的多元性、灵活性和整体协调性也是地方职业教育健康快速发展所需要的。许多发达国家非常注重在政府投入为主体的基础上，积极培育多元化职业教育经费投入机制，从而形成中央政府、地方政府、企业、个人多方筹资的经费投入系统，从而为职业教育的科学发展提供可靠的经费保障。

当前，我国以政府投入为主，多教育者合理分担，其他多种渠道筹措经费的职业教育经费投入机制正在形成。地方财政性教育经费投入的比重超过国家的投入比重正成为一种趋势。2011年，全国中等职业教育的国家财政性教育经费投入占中等职业教育经费总投入的76.84%。在全国31个省、自治区和直辖市（不包括港澳台）中，有22个省份中等职业教育的财政性教育经费投入占中等职业教育经费总投入的比重超过国家水平（76.84%）。其中，西藏最高，达到99.60%，其次是内蒙古为90.65%，再次是青海为88.26%，最低的两个省份分别是湖南66.28%和湖北66.31%。在以地方政府投入为主的情况下，我国职业教育发展中企业、行业协会的参与也逐渐增多，不仅仅表现在经费投入这一单一方面，也表现在更加直接地参与职业教育过程。国家提倡在职业教育中发展学徒制的政策，正好为企业、行业协会参与职业教育的课程建设、学生培养等提供了支持。

（三）与我国实情紧密结合，强调农村职业教育的发展

1．我国农村教育问题的严峻性和紧迫性

目前我国教育事业发展最重要的目标在于实现由人口大国向人力资源强国的转变。2017年，我国13亿多人口中农村居民约占8亿，随着城乡劳动力的流动，农村劳动力在城镇化进程中的作用愈加凸显。因此，农民接受的教育质量与社会经济发展息息相关，这在某种程度上比中国农村的整体问题更应该受到权力部门的重视。教育对农村经济发展具有重要意义，农村教育与城市教育的区域差异也是经济增长不平衡的重要因素。大量的研究显示，中国农村教育呈现区域差异化的明显特征；区域之间存在显著差异，而且差距越来越大。

教育发展在很大程度上由经济发展水平决定，即教育投入水平在一定程度上决定教育发展水平，经济落后导致教育供给不足，经济和文化的不平衡发展再次引起了地区差距的巨大变化，从而出现两极分化的趋势。Azardis和Drazen的研究表明，中国在人力资本积累和教育投资中存在着“低发展陷阱”。社会经济区域差异和城乡两极分化带来的直接后果是区域差异，城乡教育投资与社会差距、教育差距的扩大加剧了区域发展差异，差异可进一步扩大区域教育差异，从而成为一个闭环的循环圈。要最终解决经济发展差距问题，达到均衡发展的目标，其中一个关键在于协调不同领域的农村教育的发展：贯彻通过教育的普及扶持穷人的思想观念，改变教育资源配置不平等的局面，避免“低发展陷阱”。通过教育扶持穷人意味着通过提高农村居民，特别是落后农村的教育水平和居民的专业技能，促进当地经济发展。教育本身不仅对经济社会有长远和根本的影响，更重要的是通过经济方式扶持穷人。这充分说明农村教育问题的严重性和急迫性，作为农村教育中的一部分，农村职业教育的发展问题不仅需要在国家层面通过财政转移的措施支付平衡省域间的不平衡，更重要的是通过地方政府的努力来实现地区职业教育的发展。

2．职业教育指导政策中的“农村倾斜”

职业教育是一项重要而有价值的教育事业，其目标和进程旨在满足社会、经济和个人的需求，让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育，通过满足个人的就业需求和工作岗位的客观需要，进而推动社会生产力发展。《教育规划纲要》明确提出“面向农村的职业教育”，这要求当地政府承担起本地区职业教育的发展任务。同时，这一政策趋势也充分地展现了我国职业教育体系经过改革开放四十年的探索，在不断借鉴国外先进的实践经验的过程中，开始注重自己国家的发展实情和面临的独特挑战和困局。农村问题是我国实现富强繁荣的关键，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“建立促进城乡经济社会发展的一体化制度，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立城乡一体化”。2002年，国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出农村和西部地区的职业教育是今后一段时期职业教育发展的重点。自十一届三中全会以来，党和政府就对“三农”问题倾入大量的关注，在实施农村改革的同时，恢复了农村职业教育的地位，使农村职业教育担负了更多的职能，并使其受到政策决策者的高度重视。职业教育政策向农村倾斜，积极促进发展“面向农村的职业教育”，要求地方政府承担起主导者的角色，这不仅是保证农村职业教育发展最为根本的途径，也是我国特色的职业教育政策最明显的体现。